其中“社会投资人+EPC”或“社会投资合作+EPC”的表述撩动了围观群众的神经，主要是因为贵州省竟然如此公开、直白地提出“社会投资人+EPC”或“社会投资合作+EPC”的模式，相当于直接揭开了各地偷偷摸摸、羞羞答答的面纱，让人惊叹于贵州省水利厅的勇敢无畏。
其实诸君可以惊讶，但也不必太震惊。贵州省一向大胆，善于瞅准时机，大干快上，无论是前几年房地和基础设施开发建设，还是PPP模式的实施，都予以充分证明这一点。
目前来说，政府直接投资财力不足，合法的融资模式有限，又有隐性债务的红线，导致基础设施建设陷入困境。
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经委员会主任习近平在2022年4月26日主持召开的中央财经委员会第十一次会议上强调，基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展和安全，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。此为党中央、国务院对基础设施建设的最新定调，凸显基础设施建设的重要性。
据财政部官网消息，截至2022年5月末，全国地方政府债务余额332509亿元，其中，一般债务143668亿元，专项债务188841亿元；政府债券330887亿元，非政府债券形式存量政府债务1622亿元。
同时，根据网上流传的2021年各省、市、自治区财政自给率表，全国平均自给率只有53.01%，大家心目中最有钱的上海也没达到完全的自给自足，而西藏自治区自给率只有10.49%，可见地方财政财力捉襟见肘，应付“六保六稳”已经心有余而力不足了，哪还有太多的余粮直接投资基础设施。
目前来说，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的规定，地方政府的融资方式限于政府债券、政府和社会资本合作（PPP）模式。
但是政府债券额度有限，且根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的要求，专项债券只能适用于“有一定收益的公益性项目”，然而有收益的项目太少，故适用范围有一定的局限性。
同时，PPP模式在基础设施建设领域的推行愈发艰难，究其原因主要有以下几点：
1、地方财政承受能力难以满足新项目实施的需要；
2、地方政府缺乏能够掌控的、具有使用者付费收入的经营性项目，难以达到实施PPP模式的合规要求；
3、社会资本的资产负债率越来越高，特别是央企有资产负债率上限的考核要求，导致其投资能力下降；
4、PPP模式看上去并不是那么美、尝起来也没有想象中那么甜，所以政府、投资人和金融机构各方都谨慎待之。
根据《地方政府隐性债务问责办法》（中办发〔2018〕46号）的规定，所谓隐性债务，是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。
利用政府购买服务合同为建设工程融资、以建设－移交（BT）方式实施建设工程、采取承包方带资承包方式或者以决（结）算未完成等各种理由拖延支付工程款方式规避政府债务管理的等方式形成的债务均是隐性债务。
增加政府隐性债务的，地方政府、有关部门单位和相关责任人、企业及金融机构等主体均要被追责。
基于以上原因，基础设施建设陷入困境和僵局。基础设施如何建设、如何投资、如何放贷成为困扰地方政府、社会投资人、施工企业及金融机构最大的问题。
而贵州省水利厅颁布的《省水利厅关于引入社会资本投资水利领域的指导意见》正式提出了“社会投资人+EPC”或“社会投资合作+EPC”模式，这种模式早已在全国偷偷摸摸、只做不说的展开了，如果像贵州省水利厅这样以官宣的方式认可或者得到更上层的认可，那么各地也许可以不再煞费心机的化妆了，可以大大方方的以真容出现了。
从这个意义上来说，贵州省水利厅的此文件有“破冰”的作用，如若真能够执行，无疑给基础设施建设开辟了一条新的康庄大道。
“社会投资人+EPC”或“社会投资合作+EPC”模式其实就是BT模式的化妆整容，在PPP模式受限之后，早已被禁止的BT模式又改头换面重出江湖。其实质是本来应由政府投资建设的项目，转而采取向社会融资的方式进行建设，这种模式存在以下三个方面的严重问题：
（一）违背《政府投资条例》中关于政府投资项目应先有预算，且不得由施工单位垫资建设的规定。
第五条规定：政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。
国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。
第二十二条规定：政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。
政府投资项目不得由施工单位垫资建设。
如上所述，根据《地方政府隐性债务问责办法》对隐性债务的规定以及列举增加隐性债务而应被追责的情形，“社会投资人+EPC”或“社会投资合作+EPC”模式属于涉嫌构成隐性债务的情形。
如前所述，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的规定，地方政府的融资方式限于政府债券、政府和社会资本合作模式，此文件把以前及目前比较流行的BT、F+EPC、ABO、投资人+EPC等模式均排除在合法融资方式之外。因此，“社会投资人+EPC”或“社会投资合作+EPC”并非地方政府合法合规的融资方式。
从以上规定可以看出，贵州省水利厅的指导意见处处触碰红线，与目前的国家法律、政策要求背道而驰。
对于上述规定，我们想，贵州省水利厅不会不知道、不清楚、不理解，而且还征求过贵州省发改委、财政局等相关主管部门的意见，而仍出台此指导意见，只能说明，贵州省在财政能力有限、PPP项目支出占比过大的现状压力下，为满足基础设施建设的强烈需求而抱着侥幸心理推出此指导意见，无疑是想为基础设施建设打开一道门。但是，作为法律人士，我们认为突破要有度和相应的法律、法规和政策基础，如果步子迈的太大了，容易那个啥。
毕竟目前基础设施建设的投融建模式问题严重困扰参与各方，大家都期望能增加合法的新模式，就此而言，贵州省水利厅敢为天下先，勇气可嘉，探索精神值得钦佩。
虽然不乐观，但也期待“社会投资人+EPC”或“社会投资合作+EPC”能够拥有合法地位，所以祝福贵州省能够行稳致远。
附： 《关于引入社会资本投资水利领域指导意见》
各市（州）、县（市、区、特区）水务局，省水利投资（集团）有限责任公司，厅直属各单位：
为贯彻落实中央财经委员会第十一次会议精神和省委省政府决策部署，多渠道筹措水利资金，全面加强水利基础设施建设，根据《政府投资条例》《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》《贵州省政府投资项目管理办法》《水利部关于推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展的指导意见》等文件精神，结合我省实际，现就引入社会资本投资水利领域提出如下指导意见。
贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，鼓励和引导社会资本投资水利领域，推进水利基础设施建设，提升水利服务能力，为我省围绕“四新”主攻“四化”提供有力的水安全保障。
（二）基本原则坚持市场化、法制化、不新增政府隐性债务原则；坚持存量与增量并重、分类施策、协同推进原则；坚持行业引导、社会资本自愿参与原则；坚持收益共享、风险共担原则。
（一）水利工程建设、运营。 在建、拟建项目的投资建设运营，已成项目的股权出让、委托运营、增资扩股等。
（二）生态渔业。 投资科研、养殖、捕捞、加工、销售等生态渔业全产业链。
（五）城乡供排水服务。 供水、排水一体化服务，包括新建、改扩建和运营。
（八）水土保持和水生态修复。 水土流失综合治理和水生态修复等。
（九）智慧水利。 数字孪生流域、智慧水库管理、智慧水务等涉水大数据开发应用。
（十）涉水设备。 涉水相关设备的研发、制造、安装、运维等。
（十一）股权投资合作。 参股、控股、收购水利相关企业。
（一）独立投资。 单个项目或以市（州）、县（市、区、特区）为单位打捆项目的建设运营。
（二）合作投资。 参股、控股、增资入股、暂持股等。
（三）以奖代补。 以社会资金投入为主，财政资金予以支持配合和奖补。
（四）业务服务。 水库管理、城乡供排水、智慧水利等服务合作。
（一）建立项目库。 各市（州）、县（市、区、特区）水务局和省水投公司对拟引进社会资本项目进行摸底调查，推荐优势重点项目，建立项目库。
（二）发布招商信息。 采取召开推介会、座谈会，门户网站、新闻媒体发布等方式推介项目、发布信息。选择一批重点项目，加强对央企和大型国企招商力度。
（三）合作洽谈。 与意向投资人就合作方式、合作条件等进行洽谈。
（四）拟定实施方案。 编制合作实施方案、细化合作内容等。
（五）履行法定程序。 对需要招投标的，依法履行招投标程序；对需要报请政府及有关部门审批、核准或备案的，按程序完善手续。
（六）签订合同。 就合作内容、条件、双方权利义务等签订合同。
（一）资金政策。 符合相关政策规定的社会资本参与项目，同等享受国家和省级资金支持，支持申报国家和省设立的投资基金。
（二）收益政策。 保障社会资本方投资合理收益，社会资本投资水利领域项目，与国有投资项目享有同等政策待遇。
（三）价格政策。 按照《贵州省发展和改革委员会 贵州省水利厅 贵州省财政厅关于推进水利工程供水价格改革的实施意见》及相关价格政策规定，完善价格形成机制，建立定期校核、动态调整和上下游价格联动机制，实现投资回报。
吸引社会资本参与水利工程建设运营是“十四五”及今后一个时期水利建设资金筹措的重要方式，各地要充分运用好招商引资政策，公平公正公开择优选择具有相应管理经验、专业能力、资金实力及信用状况良好的社会资本方参与水利工程建设运营。
1.鼓励整合已建、在建、拟建涉水项目，探索推进“社会投资人+ EPC”或“社会投资合作+EPC”模式，实现招商引资和项目招标“两标并一标”。
2.采用“一项目一招标方案”，根据项目需求对“社会投资人+ EPC”或“社会投资合作+EPC”联合体中社会投资方和EPC总承包方的投资资金、信用评级等在招标文件中设置重要赋分条款。
（五）特许经营权。 在国家法律法规允许的前提下， 授予供水、发电等特许经营权。 在同等条件下， 社会资本方享有参与生态渔业、旅游、康养等涉水项目多种开发经营的优先权。
1.根据《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第八十七条规定，企业从事国家重点扶持的水利基础设施项目投资经营所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。
2.根据《国家税务局关于水利设施用地征免土地使用税问题的规定》（<1989>国税地字第14号）第一条规定，对水利设施及其管护用地（如水库库区、大坝、堤防、灌渠、泵站等用地），免征土地使用税。
3.根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则》第二条规定，占用耕地建设农田水利设施的，不缴纳耕地占用税；根据《中华人民共和国耕地占用税法》第七条规定水利工程占用耕地，减按每平方米二元的税额征收耕地占用税。
4.根据《贵州省水土保持补偿费征收管理办法》第五条规定，按照相关规划开展水土流失治理活动的，免征水土保持补偿费。
投资生态渔业项目的，按照《省人民政府办公厅关于加快推进生态渔业高质量发展的意见》（黔府办发〔2021〕29号）文件规定，对获得国家级原良种场认定的企业，省级一次性给予500万元奖补；对获得中国驰名商标行政认定的，省级财政一次性奖励50万元；对生态渔业精深加工企业开展市场融资，符合财政专项资金支持要求的，给予支持；对牵头制定标准的单位或个人，按国家标准20万元、地方标准5万元的标准，省级给予资金补助。
（一）加强组织领导。 各地各单位要充分认识引入社会资本参与水利建设运营、拓宽水利投资渠道的重要作用，要结合本地本单位实际，健全工作机制，明确责任部门、明确工作目标，细化实化工作措施。
（二）抓好示范推广。 要加强与财政、发改等部门的沟通协调，择优选择符合条件的项目进行重点推介和试点。做好政策宣传解读，引导好市场预期，增强市场信心，及时总结推广典型经验和成功案例，营造社会资本参与水利基础设施建设运营的良好氛围。
（三）强化考核监督。 省水利厅将把该项工作纳入促进高质量发展绩效考核与最严格水资源管理制度考核。各地各单位要坚持目标引领和问题导向，积极推动社会资本参与水利领域投资。及时发现、研究和解决重点难点问题，推动有关政策落地见效。
为认真贯彻落实《省水利厅关于引入社会资本投资水利领域的指导意见》（以下简称《指导意见》）精神，现就《指导意见》有关政策解读如下：
2022年4月26日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十一次会议，会议指出基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展和安全，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。全面加强基础设施建设，对保障国家安全，畅通国内大循环、促进国内国际双循环，扩大内需，推动高质量发展，都具有重大意义。会议强调要适度超前，布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施。要加强交通、能源、水利等网络型基础设施建设。会议强调，要适应基础设施建设融资需求，拓宽长期资金筹措渠道，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行。
2022年4月27日，水利部党组书记、部长李国英主持召开党组（扩大）会议，传达学习贯彻中央财经委员会第十一次会议精神，研究部署全面加强水利基础设施建设工作。会议强调，要全面贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要讲话指示批示精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持问题导向、目标导向，统筹发展和安全。会议要求，要深化水利投融资体制机制改革，积极拓宽水利建设资金筹措渠道，推进政府和社会资本合作（PPP）、不动产投资信托基金（REITs）等模式，保障水利基础设施建设资金需求。
为贯彻落实党中央、国务院及水利部决策部署，加大水利投融资创新力度，扩大水利投资来源渠道，加快构建现代化水利基础设施体系，出台我省引入社会资本投资水利领域的指导意见十分重要和必要。
我厅组建工作专班负责《指导意见》的起草工作，在厅内讨论修改的基础上形成初稿，书面征求省财政厅、省发展改革委、省国资委、省税务局、省文化和旅游厅、省大数据局、省市场监管局、省住房城乡建设厅等省直单位和各市（州）水务局意见，并通过厅门户网站向社会公开征求意见，在充分吸纳各方意见的基础上形成会议审议稿，经厅长办公会议审议后，正式印发。
使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，鼓励和引导社会资本投资水利领域，推进水利基础设施建设，提升水利服务能力，为我省围绕“四新”主攻“四化”提供有力的水安全保障。
一是坚持市场化、法制化、不新增政府隐性债务原则；二是坚持存量与增量并重、分类施策、协同推进原则；三是坚持行业引导、社会资本自愿参与原则；四是坚持收益共享、风险共担原则。
合作领域11方面：包括水利工程建设、运营，生态渔业，水利旅游，饮用水产业，城乡供排水服务，水库管理，涉水新能源开发，水土保持和水生态修复，智慧水利，涉水设备，股权投资合作。
合作领域涵盖面广、切入点多，除传统的水利工程建设运营外，还包括生态渔业、涉水新能源、智慧水利、涉水设备等新兴产业。
合作方式四种：单个项目或以市（州）、县（市、区、特区）为单位打捆项目建设运营的独立投资；通过参股、控股、增资入股、暂持股等方式的合作投资；以社会资金投入为主，财政资金予以支持配合和奖补的以奖代补方式；水库管理、城乡供排水、智慧水利等业务服务合作。
明确与社会资本合作的六大程序：一是建立项目库，二是推介项目，三是与意向投资人洽谈，四是编制合作实施方案、细化合作内容，五是履行法定程序，六是签订合同。
需要说明的是，所有合作都必须依法合规，都必须履行法定程序。
包括了七个方面的政策：包括了资金、收益、价格、招投标、税费、生态渔业方面。具体为：
一是明确符合相关政策规定的社会资本参与项目，与国有投资项目享有同等的资金政策和收益政策。
二是按照《贵州省发展和改革委员会 贵州省水利厅 贵州省财政厅关于推进水利工程供水价格改革的实施意见》及相关价格政策规定，落实水价机制，可实现投资回报。
三是鼓励各地充分运用好招商引资政策，公平公正公开择优选择具有相应管理经验、专业能力、资金实力及信用状况良好的社会资本方参与水利工程建设运营。鼓励整合实现招商引资和项目招标“两标并一标”、明确对投资资金、信用评级等在招标文件中设置重要赋分条款。
四是在国家法律法规允许的前提下，授予供水、发电等特许经营权。在同等条件下，社会资本方享有参与生态渔业、旅游、康养等涉水项目多种开发经营的优先权。
五是根据《中华人民共和国企业所得税法实施条例》《国家税务局关于水利设施用地征免土地使用税问题的规定》《贵州省水土保持补偿费征收管理办法》等国家现有法律或规定，投资水利领域可享有税费优惠政策。
六是按照《省人民政府办公厅关于加快推进生态渔业高质量发展的意见》，投资生态渔业项目，达到条件可获得省级相应资金补助。
《指导意见》要求各地要加强组织领导，健全工作机制，明确责任部门和工作目标，细化工作措施；要抓好示范推广，加强与财政、发改等部门的沟通协调，择优选择符合条件的项目进行重点推介和试点；要抓好政策宣传，营造社会资本参与水利基础设施建设运营的良好氛围；要强化考核监督，拟将该项工作纳入促进高质量发展绩效考核与最严格水资源管理制度考核，坚持目标引领和问题导向，推动社会资本参与水利领域投资。
