市场需求+政策助力，推动了工程总承包的形成与变迁。回顾历史，展望未来，赢在当下。

一、工程总承包并非“设计+施工”

建市[2003]30号文中关于工程总承包的定义为：工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。

从概念可以看出，工程总承包可以是全过程的承包也可以是若干阶段的承包。但是设计总承包和施工总承包并不能算是工程总承包，因为他们不是“若干阶段”的承包。“若干阶段”的承包可以有不同的组合，可以前伸或后延；前伸到可行性研究和项目建议书，乃至项目投融资、策划等，后延到产品的销售、物业管理、回收资金等。

二、工程总承包方式及利弊分析

（一）常见的工程总承包方式

工程总承包的主要方式有：设计采购施工总承包（EPC）、交钥匙工程总承包（LSTK）、设计建造工程总承包（DB）、设计采购总承包（EP）、采购施工总承包（PC）。不同的承包方式，参与项目实施过程中的不同环节。

表1不同总承包模式所承担的工作内容

（二）工程总承包方式的优点

对于业主而言，若采用EPC、LSTK以及DB模式，业主只需和一个工程总承包商签订合同，若采用EP、PC模式，则业主也只需要和两个承包商签订合同，承包商数量少，而且合同关系简单，业主只需负责整体的、原则的、目标的管理和控制，减少了协调的时间和费用；

采用工程总承包的方式，工程质量事故责任明确，一旦有不良事故发生，可减少业主和承包商之间的纠纷；工程总承包一般采用总价合同，基本上不用再支付索赔及追加项目费用，项目的最终价格和要求的工期具有更大程度的确定性。

对于承包商而言，业主介入项目的程度比较浅，总承包商活动的机会比较多、空间比较大，有利于调动总包商的积极性，充分发挥总承包商的主观能动性；

总承包商负责项目的全过程或若干阶段，有利于保证工程建设各环节的连续性，减少责任盲区，有利于控制项目进度和施工成本，保证业主既定的项目总目标的实现。

（三）工程总承包方式的缺点

业主主要通过总承包合同对承包商进行监管，对工程实施过程参与程度较低，整体控制力度也随之降低，因此业主选择的工程总承包商的能力直接决定了项目的质量；承包商在工程总承包模式中承担了更多的项目风险，若总承包商在项目管理、项目履约等方面管理不当，则可能会带来较大的亏损。

三、发展中的工程总承包

（一）推动工程总承包发展的相关政策

工程总承包模式是建筑行业发展的必然趋势，其主要原因有如下三点：

一是 工程总承包较传统承包方式优势明显，为了实现科学决策、规避风险，越来越多的业主主动放弃原有的自主管理模式，将对工程总承包服务形式形成更大的市场需求；

二是 我国有越来越多的建筑企业参与国际建筑市场的竞争，而工程总承包是国际工程企业项目管理的主流模式，因此，提升工程总承包能力也是我国建筑企业的迫切需求； 三是 近些年，我国相关部门逐渐加大了对工程总承包模式的推广力度，鼓励设计企业、施工企业积极承接工程总承包项目。

表2我国推动工程总承包发展的相关政策

20 世纪80年代，我国相关部门就下发文件，要求在设计、施工企业组建开展工程总承包的试点，从国家颁布的一系列文件中可以看出我国在推广工程总承包业务方面的几点变化：

一是从鼓励建立工程承包公司向培育工程总承包和项目管理企业转变。 1984 年国家下发文件鼓励建立工程承包公司，并使之逐步成为组织项目建设的主要形式。并且工程承包公司可跨部门、跨地区承包建设任务。同时，国家还制定了工程承包公司的相关管理办法。

2003 年，国家颁布了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，意见明确了工程总承包和工程项目管理的基本概念及主要方式；给出了关于进一步推行工程总承包和工程项目管理的一系列措施，鼓励勘察、设计和施工企业通过改造和重组，建立与工程总承包业务相适应的组织机构、项目管理体系等，在其勘察、设计或施工总承包资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。

2016 年，住建部再次颁发了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，明确表示建设单位在选择建设项目组织实施方式时，本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。这一系列的政策文件，表明了国家对推行总承包的决心和力度。

二是从颁发资质、资质许可证的严格管理到创造相对宽松环境的转变。 1992 年，国家颁布的《工程总承包企业资质管理暂行规定》，明确了工程总承包企业按照资质条件分为三级。同年11月，国家颁布文件指明，设计单位进行工程总承包，必须取得《工程总承包资格证书》。

目前，有关工程总承包企业资质的文件均已失效。只要具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业，在其勘察、设计或施工总承包资质等级许可的工程项目范围内便可开展工程总承包业务。工程总承包的相关资质管理更加规范，为企业更好地开展工程总承包业务简化了程序。

三是从设计单位不能辖有施工队伍，不能与施工队伍联合投标总承包工程项目到可以组成联合体投标的转变。 1989 年，国家颁布的《关于扩大设计单位进行工程总承包试点及有关问题的补充通知》中指出，设计单位不能辖有施工队伍，也不应与施工单位联合投标总承包工程项目。2003年，《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》指出工程勘察、设计、施工企业可以组成联合体对工程项目进行联合总承包。国家相关部门对于鼓励企业开展工程总承包项目提供了更加宽松的环境。

四是推动企业改革以适应市场经济的发展，逐步提高技术水平，为开展工程总承包业务奠定基础。 设计是工程总承包的龙头，加快设计院体制改革，也是推动工程总承包发展的基础。1984年到现在，国家先后颁发了一系列推进设计院改革发展的政策文件，主要改革的内容包括，将原事业单位性质改为现代型的科技公司；推进一批有条件的大型工程设计单位，创建成为具有设计、采购、建设总承包能力的国际型工程公司，积极开拓国内、国际工程承包市场。

（二）工程总承包发展的主要问题

经过多年的发展，我国部分设计单位、施工企业取得了工程总承包项目的成功，也积累了不少经验。但在大力推广工程总承包模式方面仍存在一些不足，主要原因有以下几方面：

法律法规体系不健全。工程监理、咨询、设计、施工企业资质条块分割，存在一定的政策壁垒，承包企业按照工程专业隶属于不同的行政主管部门，规范、标准不统一现象时有发生。

平行承包模式致使企业工程总承包管理能力低下。传统的平行承包模式使设计和施工分离，客观上使设计和施工单位都站在自身的立场考虑问题，而不是站在整个项目的立场上全面的考虑问题，设计单位和施工单位都得不到工程总承包和项目管理能力的提高，只能停留在单一功能的状态。致使我国一些重大项目和重大项目管理承包大部分被国外公司承包，我国公司只能在项目中充当次要和分包的角色。

企业缺乏相应的管理体系和人才。目前，我国很多企业还缺乏和工程总承包业务相适应的组织架构和管理体系，人才方面也存在较大的缺口。企业不仅缺乏大量高素质的能够组织大型工程项目投标工作、从事总承包工程项目管理的高端人才，而且缺乏熟悉国际通行项目管理模式、标准等的复合型人才；致使很多企业在国际市场承包工程总承包的能力较弱，与国外企业相比缺乏明显的竞争优势。

项目融资难、融资贵。工程总承包项目涉及环节多，工程量大，需要大量资金支持。但我国建筑企业面临着融资渠道窄、融资难、融资贵的问题，加之很多建筑企业资产负债率高，很难从银行方面获得较高的授信额度。

（三）推动工程总承包的解决方案

为工程总承包模式的开展创造良好的氛围。落实相关政策文件，政府部门要加大对工程总承包企业的扶持力度，给予一定的优惠政策；银行及相关金融机构要在资金方面给予支持，与工程总承包企业一起探索新的合作模式；业主要逐渐转变观念，深入了解工程总承包模式，改变传统发包模式，加强与工程总承包企业合作。

苦练内功，逐步提高项目管理能力。我国工程总承包企业要积极向国外优秀的企业学习，提升工程总承包项目管理能力；建立并不断完善与工程总承包业务发展水平相适应的组织架构和管理体系；积极开展人才培养工作，打造管理理念先进、管理水平一流的人才队伍。

加强联合协作，实现共赢。工程总承包项目对企业设计和施工能力都有非常高的要求，无论是以设计为龙头的工程总承包，还是施工企业组织的工程总承包都存在某些环节的不足之处，因此，设计和施工企业应加强联合协作，共同提高承接工程总承包项目的能力。

工程总承包模式越来越受到企业的青睐，而其大力推广需要相关部门、业主和企业三方的共同努力，尤其是企业方面，要从自身的实际情况出发，通过内涵式提升和外延式发展，逐步提高承接工程总承包项目的能力。