《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第二十一条（原已废止的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》法释〔2004〕14号第二十条）规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持”，该条规定的逾期答复视为认可就是建筑行业俗称的“按报审价结算”，其目的是防止发包人为延迟支付工程款而久拖不结。某种意义上讲，这是法律赋予承包人在意思自治基础上的一项重要权利，也是确保承包人实现工程价款的有效法律手段之一。但是承包人若想有效实现“按报审价结算”的预期目的，需符合一定实体和程序要件，本文将对这一问题展开分析和总结，旨在提高承包人按报审价结算的能力。

中建海峡建设发展有限公司（以下简称海峡公司）与福安市京典房地产有限公司（以下简称京典公司）建设工程施工合同纠纷一案，经过一审、二审和再审，最高人民法院（以下简称最高院）于2019年5月24日作出（2019）最高法民再110号民事判决。

主要案情：2010年11月3日，发包人京典公司与承包人海峡公司签订关于福安市“京典?韩阳煌都”（一期）建设项目《建设工程施工合同》，通用合同条款第17.5.1.4目约定：“发包人应当自收到结算资料之日起7天内对资料的完整性进行审查，并将审查结果书面告知承包人。发包人未在7天内将审查结果告知承包人的，视为结算资料已完整。发包人应从收到完整结算资料之日起，在合同约定时限内向承包人出具书面审查意见，予以核减的，应在审查意见中逐项明确理由和依据；发包人未在合同约定时限内出具书面审查意见的，视同认可承包人的竣工结算报告。”

2010年12月8日，双方就同一工程签订《施工承包协议书》，与前述施工合同在工程内容、承包范围、合同价款等方面有一些变化，协议书第七条第四项约定：“单体工程竣工验收合格30天内，承包人提供竣工结算书及结算资料，发包人收到竣工结算书60天内提出审核意见，双方并在30天内核对完毕。”

2013年9月17日，案涉工程竣工验收并交付使用。海峡公司于2014年1月22日向京典公司提交了《工程竣工结算报告》，于2014年7月15日提交了完整的结算资料，报审价是306,591,837.9元。

2014年9月22日，京典公司与海峡公司就工程后期事宜召开协调会，《会议纪要》第二条的意见是：“乙方请求甲方加快进度审结造价。乙方已经报送的结算资料，甲方将于2014年10月份提出初审意见，双方就初审意见尽快落实相关的其他事宜。”

2014年10月13日，京典公司通过顺丰速递向海峡公司发送《关于韩阳煌都一期工程款支付情况及结算要求的说明》，明确表示海峡公司提交的结算资料仍不完整，存在结算价格差异较大的情形。

后因结算事宜双方发生争议，海峡公司向福建省宁德市中级人民法院（以下简称宁德中院）提起诉讼。宁德中院委托造价咨询公司进行造价鉴定，鉴定值为266,112,818元。后宁德中院作出（2015）宁民初字第406号民事判决，以造价鉴定值266,112,818元减去京典公司已付工程款221,247,637元，判决京典公司给付海峡公司工程款44,625,679.46元及利息。

海峡公司不服一审判决，向福建省高级人民法院（以下简称福建高院）提起上诉，要求按照报审价306,591,837.9元结算，请求二审法院判决京典公司给付工程欠款85,280,401.26元及利息。

福建高院审理后作出（2017）闽民终1097号民事判决，以海峡公司报审价作为定案依据，改判京典公司给付海峡公司工程款76,146,445.76元和保修金9,133,955.49元，以及相应利息。

京典公司不服福建高院作出的二审判决，向最高院申请再审，认为福建高院依据《建设工程施工合同》通用合同条款第17.5.1.4目的约定，以海峡公司报审价作为定案依据错误，一审法院依据鉴定机构做出的鉴定值作出判决正确。

最高院提审该案后，经审理作出(2019)最高法民再110号民事判决，认为不应以海峡公司报审价作为定案依据，一审判决以《（鉴定）结算报告》确定案涉工程造价有相应的事实和法律依据，应予维持。遂依法改判，判决撤销福建高院（2017）闽民终1097号民事判决，维持宁德中院（2015）宁民初字第406号民事判决。

最高院再审改判金额比福建高院二审判决金额减少40,654,721.79元，为什么会出现如此悬殊的判决结果？主要是因为福建高院以海峡公司报送的《工程竣工结算报告》作为定案依据，而最高院以鉴定机构作出的《（鉴定）结算报告》作为定案依据。

福建高院认为《建设工程施工合同》第17.5.1.4目约定发包人未在合同约定时限内出具书面审查意见的，视同认可承包人的竣工结算报告，且案涉《施工承包协议书》第七条第四项约定发包人收到结算书60天内提出审核意见。海峡公司于2014年7月15日向京典公司提交了完整的结算资料，京典公司在60日内未予审核。故根据施工合同的约定，海峡公司的《工程竣工结算报告》应作为定案依据。

最高院认为不应以海峡公司报送的《工程竣工结算报告》作为定案依据，主要理由是（笔者概括总结）：

一是住建部门制定的施工合同示范文本中的通用合同条款属于格式条款，不是合同当事人事先通过谈判、协商一致后确定的条款。专用合同条款是订约双方根据各方需要，针对合同项下工程项目的具体事项，经过谈判协商而作出的相应约定，系双方协商一致的结果。本案中，虽然《建设工程施工合同》通用合同条款第17.5.1.4目约定了逾期答复视为认可承包人竣工结算报告的内容，但是该约定不是双方一致意思表示的结果，双方在专用合同条款中没有约定此类内容。因此，在本案中不应作出“双方就‘发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件’达成了一致约定”这一事实的认定。

二是双方签订的《施工承包协议书》第七条第四项只约定了60天审核期，其与专用合同条款均未约定通用合同条款中关于逾期答复视为认可承包人竣工结算报告的示范性内容，体现了京典公司在条款磋商过程中意思表示的前后一致性，即没有接受通用合同条款中有关在约定期限内不予答复视为认可竣工结算文件的内容。并且，在2014年9月22日双方召开协调会时，京典公司此时已经过了作出初审意见的时限，但双方未将逾期未提交初审意见即视为认可竣工结算报告的内容写入《会议纪要》，也说明双方对在约定期限内不予答复即视为认可竣工结算文件的内容并未形成一致意思表示。

三是京典公司虽未对海峡公司报送的结算资料提出详细具体的审查意见，但其于2014年10月13日向海峡公司发出了有关海峡公司结算价差异较大的函件，表明京典公司对海峡公司单方作出的竣工结算提出了异议。即便如海峡公司所言，通用合同条款的前述约定对双方有约束力，但因京典公司已在双方约定的时限内提出了异议，海峡公司单方作出的《工程竣工结算报告》和结算资料亦不能作为认定案涉工程造价的依据。

通过对前述案件的解析可以看出，“按报审价结算”需具备一定要件。对此，笔者建议如下：

第一，应在施工合同专用合同条款或者双方另行达成的协议中明确约定逾期答复或审核视为认可竣工结算资料和结算报告的内容，也可以约定结算程序执行《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（住房和城乡建设部令第16号，施行日期2014年2月01日）第十八条或者《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号，施行时间2004年10月20日）第十四条的规定。同时须清晰约定发包人审核或审定结算资料和结算报告的具体时间或期限。需要注意的是，承包人单方发函或者在结算等会议上提出“逾期答复视为认可”的要求，如果发包人没有明确表示接受，根据《民法典》第一百四十条规定的“行为人可以明示或者默示作出意思表示。沉默只有在有法律规定、当事人约定或者符合当事人之间的交易习惯时，才可以视为意思表示”，承包人的单方要求对发包人不具有约束力。

第二，承包人要制作完整规范的结算资料和结算报告，并根据合同约定或者法律规定的方式送达给发包人，并保留送达证据。送达方式应尽量采用直接送达，由发包人的法定代表人、项目经理、现场负责人，或者负责结算的责任人等有权签收人接收，并出具书面回执。如果发包人同意签收但不同意出具书面回执，应采用录音、录像等视听方式保全提报证据。

第三，在审核期内，如果发包人对结算资料和结算报告提出异议，要求承包人补充资料或者修正结算，承包人重新提交修正的结算资料和结算报告时应保留提报证据，审核或审定期限和时间重新计算。

第四，实践中，发承包双方虽然约定了“逾期答复视为认可”的内容，但实际结算流程和方法与合同约定不一致，例如合同约定由发包人审核，但结算时双方共同委托第三方造价咨询公司审核；或者虽然在专用合同条款或其他协议中约定了“逾期答复视为认可”的内容，但在后续达成的结算协议或者补充协议中未约定该内容；或者虽然约定了“逾期答复视为认可”的内容，但当发包人逾期未答复时，双方就价款结算另行进行协商或者共同委托第三方审价。上述情况都属于变更“逾期答复视为认可”的约定，承包人如果再以发包人逾期未完成审核或审定，要求按报审价结算，法院多不支持。因此，当在专用合同条款或其他协议中约定了“逾期答复视为认可”的内容，在后续达成的结算协议或者补充协议中亦应将该内容重新约定；在竣工结算过程中，承包人要坚持施工合同约定的结算方式和流程；在发包人故意拖延结算而逾期答复时，承包人切勿从事上述变更约定的行为。