前 言 河长制是水治理中的制度创新，主要对河流、湖泊水环境进行治理和保护。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》的通知，以政府文件形式正式确立了河长的制度形式。近年来，从中央到地方，各级政府都在推行河长制，各层级的河长被任命并按规定履行一定的职责。河长制进入国家最高领导人的话语体系，习近平总书记在2017年新年贺词中提到中国每条河都要有河长。2018年7月17日，水利部举行全面建立河长制新闻发布会宣布，截至当年6月底，全国31个省（自治区、直辖市）已全面建立河长制。
前 言
河长制是水治理中的制度创新，主要对河流、湖泊水环境进行治理和保护。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》的通知，以政府文件形式正式确立了河长的制度形式。近年来，从中央到地方，各级政府都在推行河长制，各层级的河长被任命并按规定履行一定的职责。河长制进入国家最高领导人的话语体系，习近平总书记在2017年新年贺词中提到中国每条河都要有河长。2018年7月17日，水利部举行全面建立河长制新闻发布会宣布，截至当年6月底，全国31个省（自治区、直辖市）已全面建立河长制。
Part
Ⅰ
国家治理、治水与河长制
党的十八大以来，我们党以全新的角度思考国家治理问题，党的十八届三中全会和十九届四中全会都提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。习近平总书记指出，治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。西方治理理论提出“善治”的概念，即以合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效为标准和规范，缓和政府与公民之间的矛盾。作为执政党的中国共产党在国家治理中，适应时代之变，坚持和完善中国特色社会主义政治制度，运用人民赋予的政治权力，管理国家政治、经济、社会、文化等事务，科学执政、民主执政、依法执政，为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，有效推进了社会主义现代化进程。
治水是国家治理的重要组成部分。善治国者必先治水，水利兴则天下定。中国自古是一个治水社会，从大禹开始，历代统治者都将兴水治水作为国之要务和兴国安邦之大事，治水与华夏文明一样源远流长。治水从某种程度上形塑着国家的政治体制。马克思将东方社会界定为“亚细亚生产方式”，需要国家把分散的小农组织起来，组织农业生产和灌溉是国之大事。魏特夫指出，以大型灌溉和水利工程为代表的公共工程建设在东方社会具有独特的重要性，对于东方专制主义与极权主义的起源具有重要影响。黄仁宇也认为，易于耕种的纤细黄土、能带来丰润雨量的季候风，和时而润泽大地、时而泛滥成灾的黄河，是影响中国命运的三大因素，他们直接或间接地促使中国采取中央集权式的、农业形态的官僚体系。中国古代选择大一统的体制，源于国防、赈灾和治水的需要。中国的体制在某种意义上是为治水而生，实际上就是应对治水这种大规模集体行动，从制度层面作出的呼应。新中国成立以来，治水社会仍在延续，加强水利基础设施建设、兴修水利工程、防御水旱灾害，以巩固新生政权、促进国民经济恢复与发展、为改革开放和现代化建设注入水利保障，治水成为国家存续的内生需要。
河长制是水治理中的重要制度设计。制度作为规范和约束人类行为的准则，它的生成是一个动态无意识自发演进和有意识人为设计的双向演进的统一过程。河长制的产生主要是为了应对水安全和水制度的治理环境变化。水安全危机体现在自然生态的破坏，例如水资源短缺、水环境污染、水生态破坏等突出问题。水制度危机主要是常规治理机制失灵，例如河流管理中存在的条块矛盾，部门之间、区域之间的矛盾导致“九龙治水”，治理结构的分散与山水林田湖生命共同体的理念不一致，难以有效管理河湖。2007年，太湖蓝藻事件爆发后，无锡市率先出台河长制，并扩散到江苏的其他市县；江苏的河长制在几年的实践中取得了积极效应，其他省份也开始学习江苏河长制模式；2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，标志着河长制从自下而上的自主探索转变为自上而下的统一意志。河长制是在外部倒逼机制下形成的诱导性制度变迁，由地方政府诱导的制度转化成中央政府强制的制度，体现了地方政府的制度探索和中央政府的制度设计相统一的过程。
Part
Ⅱ
河长制的组织结构及运行机制
长的原意是老、年高，训诂书《广雅》解释为“长，老也”，后引申为“排行第一”“辈分高、居高位者”之意。《吕氏春秋·谕大》有“万夫之长”，《汉书·景帝纪》有“吏六百石以上，皆长吏也”，逐渐赋予了“长”权力和权威。长因为具有权力和权威，在制度体系和治理过程中发挥着不可替代的重要作用。行政区域设总河长，作为本行政区域第一责任人，对河湖管理保护负总责；河湖分级分段设河长，是直接责任人，分级分段负责。
一是党政同责。我国实行党委领导下的行政首长负责制，在河长制中，由地方主要负责人担任所在辖区河湖的河长，既有党委负责人，也有行政负责人，凸显了党政融合下一把手的权威。截至2018年6月30日，全国31个省份（含新疆兵团）共明确省、市、县、乡四级河长30多万名，其中省级河长402名。
二是类行政首长负责制。河长的基本职责为牵头组织解决各类危害河道的违法行为，协调解决重大问题；对相关部门的目标任务完成情况进行考核；对跨行政区域的河湖明晰管理责任等等。尽管河长不是属于政府的行政序列，但它的运行机制体现了行政首长负责制。
三是权力责任对等化。将地方各级政府河长纳入首要责任，严格考核规范，对于不履行或不认真履行相应义务的负责人给予不同程度的处罚，严重者会受到调岗、责令辞职等处罚。2019年上半年21个省份问责河湖长1649人次。
韦伯认为，科层官僚制是现代社会最合理的社会组织形式，韦伯所说的科层制是一种分级、分部门、分职责的组织管理制度。科层制下从中央政府到地方政府治水的层层分解在河长制中充分展现。河长制在不突破现行“九龙治水”的权力配置格局下，通过由当地党政负责人担任河长、设立河长制领导小组、河长制办公室、明确各级河长体系等措施，促使多个相关职能部门之间加强协调与配合，形成多部门、多层级的联动机制。原先松散的涉水部门被整合进一个层级严密、分工明确的组织体系中，加强了对河湖问题的整治力度。
一是纵横交错，纵向到底与横向到边并存。中央政府与地方政府之间是纵向到底：中央政府对河长制进行了顶层设计和整体布局，发布文件、统一管理、监督检查、考核评价；地方政府具体执行河长制相关的政策，多省根据自身情况分别确立了省、市、县、乡、村五级河长。行政部门之间是横向到边：很多地方政府成立了河长制办公室，作为具体办事机构，并且将水环境治理相关职能部门，包括环保、国土、公安、财政等多个行政部门纳入到成员单位，构建统一性、整合性的组织机构体系。行政与司法相结合，如黑龙江、辽宁、陕西等地设立河湖警长，江西、福建等地建立生态检察室、驻河长办检察联络室，强化对河长制的监督检查。
二是条块结合，垂直管理与地方管理并存。中国政府体制的条块特征优势就是能够集中力量充分发挥政府的组织动员能力。河长办既按归口原则接受上级水行政部门的指导，又按属地原则接受地方党委和政府的领导，在河湖治理工作中需要充分考虑管理的层级性和属地性特征，加强统筹协调。
三是区域协同，流域管理与地域管理并存。基于河流自身的特征，必然促使河长制属地管理与河流跨区域的片区管理相结合，有的地方在河流的上下游、左右岸建立了联防联控机制，共同治理河湖环境。
河长在河长制运行中靠前指挥，率先垂范，亲自巡河调研、督办落实，体现了挂帅效应、权威效应和垂范效应。河长制日常运行主要依靠以下机制：责任传导机制，在层级化的政府管理中从上到下进行重大决策部署，层层签订责任书。定期协商机制，建立河长会议制度，定期联合各部门共议重大问题等。沟通协调机制，政府部门、流域管理机构、相关单位、民众之间基于自身利益，在河湖管理中会形成不同的利益诉求，需要河长进行沟通协调，整合利益。监督考核机制，设立公示牌，主动接受社会监督；建立检查考核制度，强化督促调度机制；主动追责问责等。
河长制实行分级管理模式，其运行过程体现了“运动式治理”的微观机理与逻辑。
一是中央政府作为决策者统筹谋划。中央政府作出河湖治理决策、制定政策规定、发布规范性文件、组织重大会议，例如，水利部作为中央政府的水行政管理职能部门，在河湖管理中印发《河长制湖长制工作手册》，组织河长制工作部际联席会议、“清四乱”工作推进会，实施“一河一策”“一河一档”方案，致力于建立信息管理系统等。
二是地方政府作为实施者具体组织。在科层次的官僚结构中，地方政府主要承担着执行的任务，地方政府的河长处于执行金字塔的顶端，组织部署并牵头抓总。例如湖南省委书记、省长签发第5号总河长令部署“清四乱”专项行动；广东省委书记、省长签发第1号总河长令。例如一些地方的河长部署河长办开展暗访督查，河长办定期向河长报告情况。
三是流域管理机构作为参与者配合协调。流域管理机构在河湖治理中主要是执行中央政府的决策，在本流域范围配合地方河长以及河长办事机构，开展河湖问题的核查和暗访督查，发现问题督促整改，将有关情况及时反馈给地方河长。
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Ⅲ
对河长制的制度评价
水利万物而不争，自古以来，水以其灌溉属性滋润着华夏民族，治水内生于农业社会之中。在怎样认识水、怎样治水、以什么样的方式治水的问题上，长期以来，人们对水利关注更多的是水对于人的“利”，即对水资源的开发利用；而不是人对于水的“利”，即对水资源的长远保护和可持续发展。而在国家治理和水治理现代化的视域中，这一观念发生了根本性的变化，水治理注入了生态文明因素。水的属性发生变化，不仅具有灌溉、防洪属性，还更加具有生态属性。治水不仅仅是传统的修建水利工程、水旱灾害防御，也要调整在水资源开发中人的行为、纠正人的错误行为，保护好水生态，实行水综合治理。
河长制正是贯彻生态文明思想，对河湖水环境开展集中治理，以河岸违章建筑拆迁、码头清理整治、围河乱建行为整治等具体措施保护河湖生态环境，全过程贯穿了“治水先治河，治河先治污，治污先治人，治人先治官”的逻辑，是水综合治理中典型的顶层制度设计。河长制体现了水治理更加重视人民群众对优质水资源、健康水生态和宜居水环境的美好需求，更加注重水生态建设、人与水和谐共生，这也是传统水治理向现代水治理转变的要义。
协同治理理论强调参与主体的多元性、参与过程的协同性和力量的整合性。中国政治体制的基本特征是“政府负责、部门分工、分级管理”，河长制的运行正是体现了政府间协作和社会公众参与。一方面，因治水需要和受益结合而形成共同行为，在河长制政策的实施过程中，既有自上而下的政治动员，也有自下而上的自主参与；既有政府引导，也有社会互动，而非单向度的“运动”。另一方面，除了合作之外，还需要协调利益冲突，例如在河湖“清四乱”专项行动中，处处体现了沟通、协作与博弈。
河长发挥作用的机制是向主要行政领导传递了治水重要性的信号，在河长挂帅之下，通过自上而下的河长工作部门，动员和利用整个行政管理体系的资源，以解决复杂的系统性协同难题。一是解决协调统一指挥的问题，在跨流域跨地区跨部门的水治理中，协调不同地方、部门和群体之间的利益和行动。二是解决权责不清晰的问题，理性经济人趋利避害，形成公共绿地、公共池塘悲剧，受益者没有付出相应的成本和承担相应的责任，受损者没有得到相应的补偿，权责利严重失衡。河长制运行中，通过明确权力主体和责任主体，配之以严格的问责机制，倒逼河湖长依法行权，依法管理河湖，推进协同治理。
水治理历来是多元参与模式，水治理需要政府部门花大气力抓，也离不开社会公众的参与。俞可平认为，公众参与就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。在利益方的力量博弈中，民众诉求和参与决定着政府的决策制定。在河长制中，公众参与的主要内容是参与协商决策，与政府部门对话，进行利益表达，以影响关于河长制的政策决策；参与治理管护，以主人翁身份参与到河湖治理的具体工作中；参与监督，加强对河湖水域岸线环境的监督，及时发现问题，推动问题解决；参与宣传，以河湖保护宣传促进水情教育和水文化建设。
地方政府在加强社会监督、促进公众参与方面采取了积极措施。例如湖南开通“96322”河长制省级监督电话，由专人值班受理河长制工作相关问题举报，实行投诉电话统一受理、分级负责、归口办理、限时办结、统一督办；安徽、青海等地设立河湖保洁公益岗位，优先聘用“建档立卡”贫困户；湖北创新官方＋民间“双湖长制”，湖泊“户口页”上多了一个民间“户主”，官方“户主”统筹治理管护，民间“户主”发挥监督作用；贵州、广西等地建立公众参与机制，招募“民间河长”、志愿者服务队；还有的地方设立“党员河长”“企业河长”“乡贤河长”“记者河长”等民间河长，拓展公众参与渠道。关于河长制的社会监督体系也日趋完善，建立水环境破坏行为举报机制，如河长公示牌、举报电话，对危害河湖环境的行为及时发现整治。
河长制的运行实践取得了积极成效，通过水环境治理带动经济发展和社会进步。一是环境绩效，极大地促进了河湖生态环境改善，促进了河畅水清、岸绿景美、人水和谐的美丽河湖建设；二是经济绩效，通过水生态建设和水环境保护，倒逼经济结构调整和发展方式转型，将绿水青山转化为金山银山；三是社会绩效，促进了水生态保护和节水宣传，激发了社会公众参与水治理的意识。
河长制运行中也有需要进一步思考之处。一是河长是内嵌于行政科层体系的“虚衔”，职责非“三定”非法定。作为官僚组织之外的新组织，具有简洁、灵活、行政高效的特点，可谓“船小好调头”。然而，河长身份一直隐匿化，未出现在“三定”方案里，不是行政系列中的正式官职，它只是很多党政领导新增的一个兼职身份，没有正式名分；同时，在运行中结构扁平化，河长可以直接指挥河长办，可能导致“随意性、偶然性、差异性”的外部治理风险。二是治理队伍的困境。从机构设置上看，由于河长制是常设机构权力的重构和叠加，与常设机构是平行关系，人员也可能重叠，很多地方设立的河长办，在行政运作中没有编制，没有专门人员，没有专业化的队伍，人财物保障问题难解决；没有专门的水政执法队伍，对危害河湖环境的行为不能形成有效的震慑。三是权力本位观的约束。河长并非专职工作，治水在很大程度上是由党政领导的重视程度、获取资源情况和责任体系所决定，河长履职并非完全出自河流水质治理的自律性，可能存在治理的偶然性和不确定性。
河长制与长制泛化问题。长制是以解决重大问题为导向，运行过程实行超越常规的运动式治理。长制模式往往是在党政一把手直接推动下开展工作，能够在短时间内集中特定区域内最核心、最主要和最全面的资源，对于疑难杂症的解决具有疗效。然而，一些地方热衷于推崇新的长制，将此作为寻求政绩增长点的重要抓手，很多领域出现长制治理模式。长制的治理机制泛化是由于河长制产生了放大效应，即功能被放大、预期目标被放大。而长制本身并不是万能的，不是包治百病的良方，在完成特定阶段的使命后，它将向常规型治理转型，从“长制”到“长治”，从建立制度到实现良好的治理，从高效解决当下的突出问题到建立长效的治理机制。
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Ⅳ
从河长制向河长治转型的思考
俞可平提出了衡量国家治理体系是否达到现代化的五个标准，公共权力运行的制度化与规范化、民主化、法治、效率、协调。杨光斌认为，推进国家治理体系和治理能力现代化这一改革总目标，事实上是可以量化的、看得见摸得着的一个又一个具体的制度安排的总和——“有能力的有限政府”。河长制作为水治理的重要形式，也是国家治理现代化 的重要组成部分。河长制在完善制度的基础上，应向良好的治理发展，实现从“长制”到“长治”的转型。强化水生态保护的思想。从思想上转变治理理念，采取系统论生态论的方法，统筹资源、生态、环境、经济、社会等要素，宣传推广生态优先的治水理念。中央全面深化改革领导小组第二十八次会议指出，要全面推行河长制，贯彻新发展理念。治水理念的变化从以修建水利工程为主到注重水生态保护的水综合治理，从改造自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为转变，这意味着治水不再仅仅是大规模地修建水利工程以趋利避害，水治理必须站在生态文明的角度，系统全面理性地思考人类面临的水问题，深刻认识并理解人类与水资源的互动，应对水安全挑战而探索可持续发展的解决方案。河长制正是通过对各种社会关系的调节，全面监管“盛水的盆和盆里的水”，要以完善河长制为抓手，河流保护与经济发展并重，推动形成可持续发展的治水理念。完善水治理体系和治理能力。首先，从顶层设计上完善水治理体系，在治理体制上构建多元化的协同模式。
要进一步完善河长制的组织机构，构建河长权力清单与问责机制，科学分配权力，划分责任体系，厘清河长制中河长的“职”与“权”的关系，完善河湖监管不力的问责机制。要继续构建协同治水的大格局，优化中央政府与地方政府、政府部门之间、政府部门与流域管理机构的协同关系，完善政府机构设置，建立合理的水治理结构和立体化的水治理体系，健全水治理内部管理体制机制。其次，在运行过程中提升水治理能力，加强各要素环节的整体性联动。健全法制化程序，建立健全河长治水的法律法规制度，为河长制有效运行提供法制化保障。可参照环保执法队伍建立水务执法队伍，赋予河长水行政执法权限。强化对河域岸线保护的长效机制，从集中式、突击式整治河湖环境，转变为对河湖常态化、长效性的科学规范管理保护。激励多元广泛的社会参与，解构传统的政府单中心治理模式，搭建开放平台，建立公众参与的激励机制，鼓励和培育外部主体的广泛参与，构建多元主体参与河长制的共治格局，为水环境治理构建民意基础。
