年初发改、住建两部门联合印发两项关于公共供水管网漏损治理的通知文件，拆解了“十四五”期间公共管网漏损治理的目标和重点工作任务，明确了试点推进的工作思路，设置了分段改造的目标。政策落地的难点有哪些？解决落地难点，各类相关主体该承担哪些责任？

来源：E20供水研究中心

作者：易小壶

国家发改委和住建部门联合印发的《关于加强公共供水管网漏损控制的通知》（建办城〔2022〕2号）和《关于组织开展公共供水管网漏损治理试点建设的通知》（发改办环资〔2022〕141号）两项通知。两项通知以《“十四五”节水型城市建设规划》（发改环资〔2021〕1516号）为基础，足见公共供水管网漏损治理对于节水的重要性。

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根据住建部的数据，2020年全国平均漏损率13.26%，离“十三五”期末的预期性目标10%存在不小的差距。北上广深津渝6个一线城市及直辖市中，仅深圳的综合漏损率控制在低于10%的水平。从全国范围687个城市2020年漏损率来看，漏损率不高于10%的城市不到200个，占比不足3成，东北地区个别城市甚至超过50%。 漏损问题不仅影响政府实现节水型社会建设的目标，同时还影响供水企业收入。

根据E20供水研究中心的《市政供水行业管材应用情况及发展趋势调研报告（2021）》，管网更新改造的资金以供水企业自筹为主，仅在个别情况下政府会进行出资（如管随路走）。 供水管网更新改造的资金投入量大，对资金占用的周期长，供水企业的筹资压力大。考虑到一些企业管网基础差，漏损率本底值高，达到漏损治理的目标需要的资金量更是高出不少。报告的调研结果也进一步佐证了资金困难是影响漏损治理目标的一个核心因素。

另一方面，尽管“十三五”期间相关政策一直在强调漏损治理的目标，但国家层面并未针对漏损治理问题出台可落地的行动方案。各地政府也并未针对当地漏损情况，主动建立配套的漏损治理行动方案。 政策并没有通过监管等措施形成强有力的约束，政策约束力不足的问题，是导致漏损治理目标未完成的另一个核心因素。

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针对政策约束力不足的问题，两项通知通过明确工作任务和试点建设的目标，将“十四五”期间城市公共管网漏损治理的预期性目标转化为具体的试点建设成果考核标准。同时，部分地区此前也对应出台了地方漏损治理的行动方案，指导当地供水企业和政府部门协调开展漏损治理工作。毋庸置疑， 地方政府的职责在于出台落地性更强的政策，明确任务的责任方，并加强对各方工作成果的考核，充分发挥政策的约束力 。

通知提到的试点建设目标是“形成一批漏损治理先进模式和典型案例”，并由中央预算内资金对试点项目予以适当支持。为了体现示范效应，为了在试点期内达到漏损治理的要求，有可能优先选择基础水平尚可，易于达成试点建设目标的城市。 这些城市是否更需要资金支持？激励资金最终是起到“锦上添花”的作用，还是“雪中送炭”？这也提示政策制定者在制定政策时要平衡目标群体的多样性，避免资源错配。

政策带动漏损管理整体市场规模提升。根据E20 供水研究中心的测算，“十四五”期间全国供水管网改造的资金总需求大概在1500亿元，分摊到每年约300亿元。供水企业在自筹资金的情况下，投资水平能否支撑起300亿的市场规模？中央预算资金内分给供水管网更新改造的资金数额能否补上资金缺口？ 针对资金来源难题，相应有两类解决办法：提升水费收入和获取外部资金支持。

2021年新出的供水价格双令强化了漏损率与水价之间的联系。结合水价公式来看，漏损率超过10%的部分为供水企业承担的价外成本，不能依靠水价调整解决。 这部分的成本必然要依靠优化漏损治理的效果解决。同时，随着节水建设政策推进，漏损率评定标准必然更加严格。因此，漏损治理是供水企业的长期需求。

水价调整的难度大且工作周期长，制定合理的水价规划方案很有必要。 合理的水价规划方案依赖于对行业价格数据、经营水平等行业数据深度长期的监控。 另外 在不具备调价条件的情况下，降低供水企业的成本也能留出部分收益空间用于改善漏损问题，例如，人力成本、供水电耗等。此外， 这些指标不仅反映在绩效管理方面，也体现在供水服务水平上。供水企业通过对标5A级供水服务的供水企业，提升内部绩效管理降低成本，达到更优的成本控制水平，也能为供水企业获取水价激励提供合理支撑。

当然，供水价格和服务激励的政策要对企业产生切实影响，需要各地政府落实政策，执行到位。

外部资金来源方面，两项通知鼓励供水领域创新融资模式。通知鼓励符合条件的城市和县城供水项目发行地方政府专项债券和公司信用类债券；鼓励加大信贷资金支持力度，因地制宜引入社会资本。此外，通知明确中央预算内投资将对试点城市和县城的公共供水管网漏损治理项目予以适当的支持。这也为供水企业借助外部资金补齐资金缺口留出空间。

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两项通知中，对漏损治理设定的目标明确，考核的时间明确。因此，各地要明确漏损治理行动方案，科学规划，完成目标。以 北 控水务的经验为例，根据漏损率所在范围，漏损管理可被划分为：基础管理提升、规范化管理、精细化管理、智慧化升级四个目标阶段。详情可点击相关文章了解。（ 北控经验｜如何有效实现漏控管理中的集团化统筹？ ）

企业在漏损治理的不同阶段，投入的侧重点不同 ：

不仅是北控，其他企业的做法也有相当内容可以借鉴。面对需求侧各阶段的差异，供给侧要考虑如何应对。不难发现，全国漏损率处于10~20%的企业数量占比最大，相应的对计量器具和数字化升级这两类的需求更多。 但由于不同企业的两类投入占比和先后顺序不同，资金分散会对供给端带来一些影响。以水表行业为例，水表行业的应对方式是升级产品，从单纯的表具升级为整体解决方案服务。

供水企业期望投入资金可以带来漏损率的下降，单纯采购表具并不能满足供水企业的需求。 供应方企业需要提供更符合需求方期望的产品来吸引需求方的投入，以当前的需求来看，产品的概念已经演变为包含设备和配套服务的整体。 目前，智能水表领域的龙头企业已经基本实现了从单纯的设备商到综合解决方案服务商的转型。水表企业的做法应该能为漏损治理领域的其他供应商带来启发。