一、牧区水利建设背景

党中央、国务院高度重视生态建设问题，将其作为我国实施可持续发展战略的一项重要内容，列为西部大开发的战略重点和优先领域。党的十六大提出要全面建设小康社会，并明确要求西部大开发“要打好基础，扎实推进，重点抓好基础设施和生态环境建设，争取十年内取得突破性进展”。国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出“发展农业节水，推进雨水集蓄，建设节水灌溉饲草料基地，提高水的利用率，基本实现灌溉用水总量零增长” 。

我国牧区总面积442.36万km2，其中草原面积40.57亿亩，可利用草原面积33.78亿亩，是牧区经济社会发展的基础资源，又是我国重要的天然生态屏障，在维护生态安全、社会安定、民族团结和国防安全方面具有重要的战略地位。牧区多处在干旱、半干旱地区，降雨稀少、蒸发强烈、水资源短缺，又多风沙，水土流失严重，生态十分脆弱。加之多年来人口增加，草原超载过牧，导致草原退化、沙化、荒漠化严重，沙尘暴频繁发生，生态环境恶化趋势加剧，不仅直接威胁牧区牧民的生活、生存环境，威胁牧区经济社会的可持续发展，还直接影响和威胁北方地区乃至全国的生态安全和可持续发展。目前牧区90%以上的可利用草地退化，中等程度以上的退化草原面积已达20多亿亩；牧民人均年收入普遍低于农民。

《国务院关于加强草原生态建设与保护的若干意见》中指出：“加强以围栏和牧区水利为重点的草原基础设施建设”。温家宝总理明确指出“牧区要根据水资源承载能力,建设灌溉饲草基地,通过禁牧、轮牧、休牧,促进退牧还草的顺利实施”。2003年、2004年、2005年中央1号文件都明确提出进一步加强草原建设和保护，加快实施退牧还草工程，搞好牧区水利建设。水利部高度重视草原生态保护牧区水利建设，把牧区水利作为2003年水利工作的三大亮点之一。

牧区水利建设就是要建立维护草原生态安全的水资源保障体系，实现牧区水资源的优化合理配置，提高牧区资源整体利用效率，以牧区水资源的可持续利用，支持牧区经济社会的可持续发展，从根本上改善和遏制目前牧区草原生态持续恶化的状况，实现人和自然的和谐相处，不仅对促进牧区经济社会的发展，而且对我国建设绿色生态屏障，维护边疆稳定和国家生态安全具有重大长远的政治意义和现实意义。

二、牧区草原生态与经济发展面临的主要问题

（一）草原退化沙化严重，生态容量降低

我国牧区草原大面积退化、沙化导致产草量和牧草质量下降，载畜能力降低。据统计，20世纪80年代以来，牧区可利用草原面积缩减了近3亿亩，平均每年减少1000多万亩。全国牧区90%的可利用草原已呈现不同程度的退化、沙化，而且每年以3000万亩的速度扩张，其中中等程度以上的退化、沙化草原面积占可利用草原面积的60%多。与上世纪80年代初期相比，牧区天然草原植被盖度降低，产草量下降了30%～50%；天然草原载畜能力下降了约30%。

（二）风沙危害加剧，威胁国家生态安全

目前全国土地沙化面积每年增加3436km2，相当于每5年扩展一个北京市的面积，退化、沙化的草原成为我国沙化土地的主要因素之一。自20世纪60年代以来，青海黄河源区沙漠化年扩展速度由5%左右上升到约20%，长江源区沙漠化年均扩展速度为2.2%。

（三）区域生态环境恶化，影响牧民生存与发展

在生态严重恶化的地区，河道断流、湖泊干涸、湿地萎缩、生物多样性减少，有的地方已丧失了人类基本生存条件。据统计，近几年来全国牧区约6万牧户、28万人被迫移地安置。

（四）牧业生产方式落后，基础建设薄弱，抗灾能力低

草原畜牧业仍以天然放牧为主，没有摆脱冬春饲草料不足，牲畜“春瘦、夏壮、秋肥、冬亡”的困境。目前，全国牧区仅有灌溉饲草料地不到1600万亩，远不能满足畜群冬春草料需求；尚有近50%的牧民没有完全定居，约有70%的畜群缺少棚舍。受特殊的自然气候条件影响，牧区黑、白灾害频繁（黑灾指旱灾，白灾指雪灾），一般大的黑、白灾害每7-8年就有一次。据统计，牧区因各种灾害造成的牲畜死亡头数年均500多万头（只）。

牧区水利工程覆盖率低，灌溉草地占可利用草原面积不到1%，人工草地面积不到可利用草原面积的3%。已建工程普遍存在建设标准低、工程配套差、灌溉技术落后等问题，严重制约了草原畜牧业的发展。

三、解决问题的思路与对策

（一）试验及试点

中科院和水利部牧科所等单位在牧区进行试验结果表明：只要围封一年，草丛高度就可以从20cm达到80cm；在一些干旱草原，休牧2～3年后效果也很好；即使是严重破坏的荒漠草原，围封休牧后，一些适生植物也会繁衍起来。

20世纪80年代开始，内蒙古、新疆、青海等地相继开展了发展牧区水利、保护草原生态的试点工作。尤其是自2001年起，国家发改委和水利部又组织开展了牧区水利试点项目，恢复和保护草原生态、促进畜牧业经济发展效果显著。

（二）试点取得的效果

1、牧区水利建设有利于保护草原生态、维护国家生态安全。建设灌溉饲草料地，可以大幅度提高单位面积上的产草量和牧草质量，解决牲畜的饲草料供应问题，为大面积天然草原的围封轮牧、休牧和禁牧创造条件，是退牧还草工程退得出、稳得住、不反弹的基础保障。试点表明，每亩灌溉饲草料地的产草量一般可达1000kg以上，相当于20～50亩的天然草原的产草量，可使40～100亩天然草场休牧4～6个月，使草原生态得到有效保护和恢复。

2、牧区水利建设有利于发展牧区经济，增加牧民收入。以节水灌溉饲草料地为主要内容的牧区水利建设不仅可以有效地改善牧业生产条件，提高牧业防灾抗灾能力，还可以促进草原畜牧业从靠天养畜向舍饲化、集约化方向的发展，为草地资源的可持续利用和草原畜牧业的可持续发展提供基础保障。

3、牧区水利建设有利于边疆稳定、民族团结。牧区水利建设不仅可以有效地保护草原生态，为西部大开发提供良好的基础环境；还可以带动草业、畜产品深加工以及草原生态旅游的发展，促进牧区经济结构的调整，增加牧民收入，消除贫困，加快多民族共同富裕的步伐。对于巩固边疆，增进民族团结，维护社会稳定，全面建设小康社会，具有十分重要的社会意义和政治意义。

“十一五”期间，全国共发展节水灌溉饲草料地40多万亩，解决了1200多万羊单位的饲草料供应问题，为约1600万亩天然草原的生态保护提供了基础保障。

（三）解决问题的思路

1、恢复草原生态必须充分发挥大自然的自我修复能力。解决草原的生态问题，主要依靠大自然的自我修复能力。通过采取措施，在稳定牧业生产的前提下，把超载的牲畜从天然草场上退下来，把人和牲畜从生态严重恶化的区域移出来，缓解草场的生态压力，使大面积天然草原得以休养生息，是保护和改善草原生态的关键。实践表明，干旱草原休牧2～3年后，植被就可以得到较好的恢复；即使是严重破坏的荒漠草原，围封休牧后，一些适生植物也会繁衍起来。

2、保护和改善草原生态必须转变畜牧业生产经营方式。传统的畜牧业生产经营方式，主要靠增加天然放牧的牲畜头数来提高牧民收入，抗灾能力弱，不仅效益低下，而且对草原生态造成严重破坏，是粗放外延式的发展。要实现草原资源的可持续利用和牧区经济的可持续发展，必须转变畜牧业生产经营方式，积极推行舍饲圈养，改善畜种畜群结构，提高出栏率和商品率，走生态畜牧业的路子，使天然草原的载畜量得到合理控制。

3、发展牧区水利是转变畜牧业生产经营方式，实现草原生态自我修复的前提条件和基础保障。开展以灌溉饲草料地为主要内容的牧区水利建设，集中解决牲畜的饲草料供应问题，结合舍饲、半舍饲等措施，对牧户承包的大面积天然草原实行围封轮牧、休牧和禁牧，不仅可以为草原生态的自我修复提供基本条件，起到“建设小绿洲、保护大生态”的作用，而且还能有效地提高牧业抗灾能力，增加牧民收入，改善牧民生活条件，是保护草原生态，发展牧区经济，实现“双赢”目标的前提条件和基础保障。

（四）解决问题的对策

1、发展牧区水利的四种主要措施

（1）现有工程的续建配套和节水改造。牧区现有灌溉饲草料地，灌溉工程大多存在建设标准低，工程配套差，灌溉技术落后，用水浪费严重等问题。近年来，各地对部分工程进行续建配套和节水改造，不仅充分挖掘了现有工程的潜力，而且投资省、见效快，在水资源严重紧缺的地区，效益尤为显著。一般改造一亩灌溉饲草料地，需投入400元左右，年可增产饲草料400kg。