浅谈农民参与式管理水利工程模式分析

建立农民用水户协会，实现农民参与管理，是改善我国中小型农村水利管理、实现良好运行，确保工程效益正常发挥的有效措施。作为参与式管理的载体，农民用水户协会等类似组织是农民利益的代表者、维护者，是水利资产的管理者。国务院办公厅批转国家体改办《水利工程管理体制改革实施意见》中，明确提出要“积极培育农民用水合作组织”“探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”。2003年水利部出台《关于印发小型农村水利工程管理体制改革实施意见的通知》，提出实行多种形式的用水合作组织管理体制。在各级政府宣传和扶持下，用水户在自愿的基础上，组建用水合作组织。
　　1 水利工程管理模式现状
　　1.1 集权治理模式。现在服役的小型农田水利设施大多为计划经济时期兴建，至今无大变化。该时期农田水利设施治理优势在于：投资上易于集中人、财、物力，人多力量大的作用很明显。由于小型农田水利设施归集体所有，产权关系单一，便于协调用水矛盾，简化了管理和使用手续，设施的维护力量较大。计划经济时期投资形式主要是政府扶持、农民出工投劳共同兴建、建成的设施归集体所有，实行集体管理，所有权清晰并与经营管理权没有矛盾。治理决策由行政主管部门自上而下给出。
　　1.2 参与式治理模式。用水户协会对内进行用水户基本情况调查，丈量灌溉面积，选择适宜的量水设施和计量方法，各户按用水量的大小为协会组织贡献相对应的资源，如水费、劳力、实物等。参与式治理模式是指在政府政策宏观调控和公共财政的扶持下，把原集体经济组织和水利主管部门对水利工程设施的经营管理权转给水利工程区域内的用水农户，使他们以主人的身份担负设施的治理责任。
　　
2 实施农民参与管理方式的前景分析
　　2.1 实施参与式管理，促进了政府职责转变，建立了与市场经济体制与农村经济社会发展相适应的职责体制，真正使政府职责归位。
　　2.2 实施参与式管理，农民的积极性得到调动，促进了基层民主的发展和公民社会的建立。我国长期是一个集权社会，作为最大群体的农民一直处于社会底层。在政治民主化进程中，发展农村基层民主意义重大。推行水利设施农民参与式管理，给农民在涉及自己生产生活的一个重要方面于自主权，可以极大地调动其参与社会事务的积极性，这是加快基层民主发展和建立公民社会的重要途径。
　　2.3 实施参与式管理，减少政府不必要的干预，改善了政府与群众的关系。长期以来，政府承担了无限责任，农民并不领情。实施参与式管理，会给农民带来好处，树立党和政府亲民、爱民和为民的良好形象。
　　2.4 实施参与式管理，促进了农村水利设施建设，夯实了农村发展基础。农民用水户的建立，调动了农民的积极参与，农村水利设施建设的振兴，对夯实农村发展基础、推进社会主义新农村建设将起到非常重要的作用。随着水利部对参与式灌溉管理的重视，随着农业灌溉问题在解决“三农”问题的体现，随着农民自主意识和组织能力的逐步提高，用水户协会这一灌溉管理方式推广的前景是非常乐观的。 转贴于 233网校论文中心 http://www.studa.net

　　
3 建立参与式管理体制的具体研究
　　3.1 建立参与式管理体制符合农民的利益和要求，农民支持管好水利设施，增加用水效率的基本原理之一，是让尽可能多的利益主体参与水管理活动。由于水资源是各种生命和社会繁荣不可缺少的要素，随着需水量超过有限的水资源量，各用水户之间争水的矛盾越来越突出。因此，必须将用水户之间的竞争转变成相互协作以获得最大总效益，同时对各部门的损失最小。私有利益主体协会可以为政府部门的技术机构提供辅助作用，以提高用水效率。
　　3.2 我国百年协会长期运行提供了经验启示，他们有管好水利设施的愿望，更有管好的能力；民主管理是农村水利协会的生存发展根本，只要组织起真正的农民自己的用水户协会，让农民参与进来，真正当家作主，实行民主管理，工程管理、用水管理、水费征收等难题就可迎刃而解；改善农村水利设施管理，建设农村水利体系，需要一批讲奉献、有责任心的农民领头人。而在农村，不管是过去还是现在，都有一批有责任心、有能力的领头人。在推进农民用水组织建设时，只要注意、发动有奉献精神和责任心的农民积极参与进来，就能使协会生存下去。
　　3.3 建立参与式管理体制符合国家的农村政策，党和政府支持中央高度关注“三农”问题，把粮食安全提高到国家战略的高度，对包括水利在内的农村基础设施提出了有关的要求，出台了有关的政策加大投入、加强管理。国务院以及水利部和国家发改委、民政部等部门先后出台的一系列政策，要求加强农民用水合作组织建设，强调“加强农村水利工程管理，是保障农村水利健康发展的关键。要继续落实好《水利工程管理体制改革实施意见》，在搞好试点的基础上深化灌区管理单位改革。通过节水改造推动灌区改革，鼓励和用水户通过用水合作组织，对工程、用水、水费收缴进行自主管理、自我经营，逐步建立用水户自主管理与水管单位专业化帮助相结合的管理模式。”2006年中央一号文件即《关于建设社会主义新农村的意见》，提出了新农村建设 “生产发展”、“管理民主”是重要内容，提出要积极培植农民合作经济组织。
　　3.4 农民自治能力的提高，为建立参与式管理体制创造了条件。通过几十年的教育发展，农民的整体知识文化素质有了很大提高。随着经济社会的发展，特别是随着《村民委员会组织法》于1998年出台并深入贯彻实施，村民委员会选举等基层民主得到较快发展。近年来农村经济、社会自治组织（生产协会等组织）的发展，也大大提高了农民的民主意识和自治能力，参与农村公共事务的积极性有所提高，为建立水利设施参与式管理体制创造了良好的条件。同时，随着农村税费改革、“一事一议”政策的实施，增强了农民参与水利设施建设与管理的意识和能力。
　　3.5 参考国外参与灌溉管理方式。发达国家多年前已把大部分灌溉管理职能转移给地方组织，实施的效果很好，而近来已经推行灌溉管理转移的发展中国家，总的效果也不错。通过研究他们的做法，总结他们的经验和不足，可以得到启示。这些国家推行灌溉转移管理计划之所以能够成功，最重要的条件是最高层的政治意愿。其次是灌溉基础设施必须处于良好状况，可以按需要输送灌溉水。第三是国家水法必须有相关条款规定。
　　3.6 要真正成立农民自己的组织，提高农民的参与合作。只要有农民的有效参与，就能实现减轻政府负担，有效减少原有体制中水费收缴中间环节太多、资金挪用、层层加码等现象，有效收取水费，减轻农民负担，水利设施就可得到良好管理。