党的十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国的总目标，并确定了深入推进依法行政和建设法治政府的重要任务。依法行政作为依法治国的重要环节， 同时也是依法治国的基础和关键，只有得到各级政府的全面坚持，才能尽快达到十八届四中全会要求的目标。本文以基层政府与笔者的所见所闻为出发点，指出基层政府在依法行政中面临的主要困境，并提出相应的改善措施。

基层政府作为为人民服务的第一线，与人民群众联系最为紧密，所以坚持依法行政对基层政府来说非常重要，基层政府是否坚持依法行政及执政好坏直接关系到党和政府在广大人民群众中的形象和威信。随着法治社会进程的发展，基层政府的执政水平也越来越高，但是我们也要意识到部分地区的基层政府与领导在贯彻依法行政中也面临一些问题和挑战。因此我们需要及时找出这些问题并提出解决办法，提高基层政府的执政能力。

　　一、基层政府在依法行政中存在的问题

　　（一）重人情轻法律，无视法律程序
　　以笔者所在的乡派出所办理身份证为例，本来办理身份证是一件非常简单的事，按照规定的流程，既不复杂也不麻烦。但事实是如果你想办个身份证至少要去派出所三次以上，工作人员才有可能理睬你。如果你认识他们也就是俗称的有关系，则就不一样了，他们很快为你办好，这些口口声声宣扬为人民服务的工作人员完全没有程序概念。在部分基层政府工作人员的观念中，所谓法治就是指用法律来控制和统治老百姓，法治的对象只包括群众，他们忘记自己也是群众中的一员也要受到法律的约束，而且比普通群众要承担更大的责任。
　　依法行政要求行政人员在执政时必须严格依照法律为根据，行政机关要坚持在法律面前是人人平等，而不是亲属朋友至上，不能重人情而轻法律。法律并不是摆设，它应该切切实实用在执政过程中，让行政人员感受到它的威力，让人民感受到它的平等和合理。如果法律得不到遵守，那法律还有何存在的意义呢？如果行政人员带头违法，那该让人民如何去相信法律呢？如果执政不按照规定的程序，那社会何来的秩序呢？
　　（二）执法人员素质不高，存在暴力执法等不文明行为
　　以城管执法为例，近几年电视网络等各种媒体不断曝部分地区的城管暴力执法现象，比如广州天河黄村的小贩遭城管殴打血流一地、湖北监利县城管队在执法中与商贩发生口角并殴打一名过路人、苍南县灵溪镇城管人员执法时将拍照男子打伤并引发与群众冲突事件等等。近年来，在一些城市，城管与小贩的矛盾日趋尖锐，各级政府官员的也应思考为何此类暴力执法事件层出不穷，怎样才能根治类似的不良执法行为，缓和执法人员与大众的矛盾。行政人员作为法律的执行者，作为人民的代表，作为社会的管理者，在执法中出现种种的不文明现象都会损害人民对他的信任。一个思想道德素质高的执法者不会随便将群众踩在脚下，或者肆意殴打，更不会对一个行使监督权的拍照公民施加暴力。由此可见，在基层政府中存在少数道德素质水平较低的行政执法人员，要想实现依法行政和依法治国的目标，就必须提高基层政府工作人员的整体素质。
　　（三） 缺乏有效的法制机构和监督机制
　　根据国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》的要求，各级人民政府都要切实加强法制机构的建设，充分发挥其在政府机构依法行政方面的重大作用，而且政府要为法制机构开展工作创造必需的条件。目前，由于部分乡镇政府缺乏有效的法制机构，导致了乡镇依法行政的有些工作无法落实，比如规范性文件无人进行合法性审核和重大行政行为无人提供法律意见等等。除了健全的法制机构，完善的监督机制也是实现依法行政的必然要求，但是在实践中对基层政府的监督还存在着不足，比如部分行政执法监督只是流于形式，效率低，而且没有形成系统化的监督机制。内部监督通常是一种事后结果监督，缺少过程监督，导致一些违法行政行为得不到有效的预防和控制。老百姓持有的“民不惹官，监督是给自己找麻烦”的观点也在一定程度上阻碍了依法行政的进程。
　　（四）腐败之风盛行
　　孟德斯鸠在《论法的精神》里说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，19世纪的阿克顿爵士也说：“权力必致腐化，绝对的权力绝对的腐化”。这些伟人的话在我们国家也得到了验证，一些地方政府奢侈浪费的现象非常严重，出现了一系列“小官任性”的典型案例。自从习近平总书记上台后，基层的贪污腐败行为减少了很多，基层政府的部分官员也受到了处分。以笔者所在省份河南省为例，据调查，2014年以来河南省专项治理基层腐败的成果为处理违纪人员3816人，其中县处级18人、乡科级507人、村支书（村委会主任）1501人……。很多村官认为“我就是法，法就是我，为村民做事不少就该有回报”。当贪欲、纵容和落后思维将党风廉政建设责任的砝码蛀空，小官任性就会横行乡里，导致腐败之风盛行。要想深入贯彻依法行政原则，建设法治中国，治理腐败问题刻不容缓。
　　（五）人民群众的法律意识淡薄
　　由于基层群众的受教育程度普遍较低，了解的法律知识有限，所以部分群众法制观念淡薄，这加大了基层政府的执政难度。群众依法维权的意识较弱，某些时候信访不信法、信闹不信理。很多案件本可以通过诉讼途径解决，但是有些群众却到信访部门上访，当信访部门根据法律表示对此无权受理时，群众就认为是接访机关不负责任而越级上访或采取其它不合理行为。一些上访群众缺乏公正的心态和理性的精神，常年不断上访，甚至有的已经成为专业上访户。少数信访者认为只要尽力把事情闹大，上面就会重视，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，并被更多信访人所模仿，有些群众在上访过程中越来越过激。由于缺乏法律意识，基层群众把本来简单的事情复杂化，影响社会稳定，造成不良影响，所以说群众法律意识淡薄也是现在基层政府在依法行政中面临的主要困境之一。