一、建筑节能改造市场现状

1、节能改造是建筑节能的一项重要工作

我国建筑节能工作主要围绕新建建筑和既有建筑展开。其中，对新建建筑，主要通过实施标准与标识达到节能，如对新我国建筑节能改造融资机制研究

建筑节能是我国节能减排工作的重要领域。我国建筑节能改造潜力大，改造融资机制是关键。本文从北方采暖区和大型公建节能改造的现状出发，研究了节能改造的相关成本效益，分析了现有融资机制存在的障碍，并从完善推动我国建筑节能改造激励政策的思路、充分利用已有建筑节能改造融资机制与模式、探索市场化创新机制等方面提出具体建议。

建居住建筑、公共建筑、绿色建筑、终端用能设备等都制定了相应的设计标准、评价标准和能效标准。对既有建筑主要通过节能改造，重点领域包括公共建筑节能改造和推动北方采暖地区既有居住建筑节能改造。“十一五”期间，我国建筑节能目标为节能1亿吨标准煤，其中既有建筑改造5.54亿平方米，节能3100万tce；“十二五”期间，我国建筑节能目标为1.16亿吨标准煤，其中，推进北方采暖地区既有建筑供热计量及节能改造，形成2700万吨标准煤节能能力；加强公共建筑节能监管体系建设，推动节能改造与运行管理，形成1400万吨标准煤节能能力。

2、北方采暖区和公共建筑是建筑节能改造的重点领域

建筑能耗包括采暖供热、制冷、照明、炊事、电器等用能系统及设备的运行能耗。由于北方采暖区的供热能耗及公共建筑电耗高、节能潜力大，因此，是我国既有建筑节能改造的重点领域。

北方采暖地区供热节能改造中，集中供热系统是改造的主要项目线，包括热源、热网及末端装置三部分。热源包括热电联产集中供热和小区锅炉房两种主要形式：通过在热电厂和换热站采用吸收式热泵技术，可大幅降低40%~50%的供热能耗；锅炉房实际运行效率仅为60%~65%，与发达相差15~20个百分点。热网尤其是二次网损失大，约15%~30%，主要问题是热网的热力和水力平衡缺乏有效调节控制、循环泵能耗大，跑、冒、滴、漏现象突出。末端装置主要体现为缺乏末端调控装置，部分情况下，由于围护结构保温性能提高引起房间温度过热，只好开窗降温，导致约30%的热损失。此外，建筑物保温隔热水平也是影响实际供热能耗的主要因素，由于大多数采暖住宅围护结构的热工性能较差，平均的保温隔热水平为北欧等同纬度发达国家的1/3~1/2。

公共建筑节能改造主要是对包括商业楼宇和政府公共机构在内的公共建筑进行改造，改造项目线包括空调系统、照明系统、楼宇控制系统、变频调速等。尤其是大型公共建筑，在用电方面普遍存在30%以上的节能潜力。相对来说，围护结构改造不是大型公共建筑节能改造的重点。大型商业建筑的中央空调系统中，输配系统（风机、水泵）的能耗占了40%～50%，而由于存在“大马拉小车”的匹配不合理问题和缺乏节能控制

措施，许多风机、水泵的实际运行效率不到40%，导致了极大的能源浪费。因此，公共建筑空调系统节能改造已经成为节能服务公司实施节能项目的重点领域。

3、改造市场节能潜力大，资金需求大

北方采暖区改造项目线主要集中在供热系统和围护结构。北方采暖区是我国传统采暖区，单位面积采暖能耗平均约30kgce/（a·m2）。据测算，通过围护结构保温隔热、供热系统优化运行控制、供热系统末端可调、采取高效采暖方式（水源/地源/污水源热泵、天然气采暖）等方式进行节能改造的成本约为250-350元/m2，可降低一半左右采暖能耗。初步测算，为实现“十二五”4亿m2的改造任务，需要投资约1000~1400亿元，可实现年节能量600万t标准煤，减排二氧化碳1476万t。

大型公建改造项目线主要集中在中央空调系统、锅炉和供热系统、照明系统、变频调速和综合节电等节能改造项目领域方面。这些节能改造项目大部分都收到良好的经济和社会效益，90%项目投资回收期在3年以内。目前，全国既有大型公建面积约7～8亿m2，除采暖外，单位面积能耗（折合为用电量）平均水平约为150kWh/(m2·a)。如果改造6000万平方米的大型公建，达到30%节能效果，则每年可节电90亿kWh，折合320万t标准煤，减排二氧化碳900万t。按照改造成本2000～3000元/t标准煤计算，则需要投资约64～96亿元。

二、成本效益分析

1、北方采暖区供热系统节能改造的成本效益分析

供热系统节能改造项目的成本效益与改造基础、地域、改造内容、采取的技术措施等诸多因素都有关系。典型案例分析如下：

（1）假设条件。改造基础按改造前年采暖能耗为30kgce/m2计算。改造成本按围护结构改造成本约200元/m2（门窗50元/m2，外墙100元/m2，屋顶50元/m2），供热系统节能改造成本约50元/m2（末端温控装置10~20元/m2，热网和热源30~40元/m2）计算。节能改造效果：仅改造围护结构，可降低30%采暖负荷，节约采暖能耗9 kgce/m2；仅供热系统，可直接降低30%采暖能耗，节约采暖能耗9 kgce/m2（含通过温控装置减少房间

温度过热形成的节能量）；如果围护结构和供热系统都改造，可降低约50%采暖能耗，节约采暖能耗约15 kgce/m2。

（2）成本效益分析。围护结构、供热系统和二者同步改造三种情况下：节能改造形成1吨标准煤节能能力的成本分别为28000元、5500元和17000元；直接节能效益（按煤炭价格800元/tce计算）分别为7.2元/m2、7.2元/m2和12元/m2；静态投资回收期分别为28年、7年和21.3年。（见表3）

2、大型公建节能改造的成本效益分析

大型公建的节能改造主要围绕空调系、照明系统等综合节电改造。形成1t标准煤节能能力的改造成本约2000～3000元，或者更高。对学校、医院、政府机关建筑的水、电、气（空调、照明、采暖、热水供应等能源系统）等综合节能改造，形成1t标准煤节能能力的改造成本约4000～6000元，主要与改造的内容及采用的技术有关。在有些情况下，除了能源系统设备的节能改造，还包括部分围护结构的改造，这种情况下形成1t标准煤节能能力的节能改造成本将有所增加。

三、建筑节能改造项目融资障碍分析

1、现有经济激励政策存在的思路问题

一是当前的节能改造评价指标是以改造面积来推动，和节能减排这个根本出发点脱钩。例如，同样改造1万平方米，改造内容多种多样，成本和效果大相径庭。目前，我国政府部门已经支出了大量节能资金，仅通过地方上报的数据对改造的面积数据有大致的了解，但是却无法了解和保障实际获得的节能效果。

二是要求的改造内容是行政性的，而不是基于市场的。当前政府部门强制性要求节能改造的内容必须是“三改”（即改造围护结构、计量表和供热管网同时改造），导致的问题是：

（1）热源（锅炉房、热电联产）的节能改造潜力很大，经济性也较好，反而未被列入财政支持的改造范围。（2）由于围护结构改造成本高、投资回收期长，并且投资主体和获益主体直接的关系不易理顺，导致市场主体缺乏投资的积极性，直接的表现是缺乏足够的项目改造资金。

2、改造主体利益关系不明确

建筑节能改造过程中的参与主体复杂，包括政府部门、金融机构、技术支撑单位、房地产开发商、建筑节能服务企业、各类型业主等等，各参与主体具有不同目的与行为特征。由于建筑节能改造环节多，而节能效果主要体现在建筑用能系统设备上，很难充分体现“谁投资，谁获益”的原则，导致投资主体和终端用户缺乏足够的积极性。

3、成本效益问题

由于建筑围护结构改造成本高，投资回收期长，很难完全通过市场推动，各地普遍存在缺乏足够的改造资金问题，改造工作的贯彻落实存在较大难度，导致存在一定程度的信息“虚报”现象。尽管一些地方使用了某些特别措施（如“加层”相当于增加了使用面积，可缓解部分融资障碍；再如，一些地方借助于当地城市改造的契机，推动建筑节能改造），但是尚缺乏具有普适性的推广经验。

四、相关政策建议

1、完善推动我国建筑节能改造激励政策的思路

（1）完善北方采暖地区既有居住建筑及供热系统节能改造融资机制的建议

表3供热节能改造成本效益分析

一是建议以节能改造效果为出发点，结合公共财政支持，完善融资机制。

在工作思路上：注重节能投资效益，以节能改造能够实现的节能效果为出发点，给予财政奖励，调动市场主体参与的积极性；推动思路由强制性给市场分摊任务，调整为“政府提出节能量要求的同时提供财政奖励，让市场主动来申请财政奖励”，前提是通过完善政策环境，给市场主体留出一定利润空间；改造内容由节能改造项目的实施主体根据项目实际情况来选择确定，充分发挥市场主体的积极性和能动性；由节能改造

项目的实施主体以热源为单位（1个或者1个以上的锅炉房或者热力站供热范围内的供热系统或者围护结构改造项目）提出节能改造财政奖励申请，经地方初评筛选汇总，上报中央部门评审批准；节能量较大的项目由中央财政奖励支持，节能量较小的项目由地方财政奖励支持；节能改造项目申报流程，采取项目投资主体或者项目实施主体向政府部门逐级上报方式，具体可参考现行的《节能技术改造财政奖励资金管理暂行办法》，根据建筑节能改造项目的特点进一步完善。考虑到建筑节能改造项目较分散，允许把改造多个热源供热范围内的供热系统或者围护结构作为一个“打捆”项目申报公共财政奖励资金，但是项目申报主体应该为同一家单位；政府部门对技术改造能够形成的实际节能量进行严格审核，根据热源（热力站或者锅炉房）能耗降低数据进行核算。在操作上：建议采取“以奖代补”方式给予财政奖励，根据改造内容，奖励标准按照每形成1t标准煤节能能力奖励750～1200元；根据项目形成的节能量规模分别由不同级别的财政列支。

在配套政策措施上需要：加强节能量监测审核的能力建设，加强对物业公司、供热公司和金融机构的节能宣传培训；开展供热能耗总量控制试点；完善推动北方采暖地区住宅及供热系统节能改造的工作推进机制，加强部门间的统筹协调。

二是建议在现有政策基础上，仍按照改造面积给予奖励，进一步加大财政支持力度。

以节能改造效果为出发点是较为理想的推动既有建筑节能改造市场化机制，但是当前，在不具备此条件的基础上，考虑到北方采暖地区既有居住建筑节能改造已经取得了一定进展，为“十二五”进一步深入推动奠定了一定基础，所以，北方采暖地区既有居住建筑节能改造，可考虑在当前政策基础上，仍按照改造面积给予奖励，进一步加大财政支持力度。

在工作思路上：以推动北方采暖地区既有居住建造及供热系统节能改造的相关政策为基础，仍然按照改造面积的思路提供财政奖励，改造内容坚持“三改”（包括建筑围护结构和供热系统节能改造）同步实施；进一步加大公共财政（包括中央财政和地方财政）的支持力度。积极调动供热企业、产权单位等市场主体参与的积极性。

在操作上：中央财政、地方财政、供热企业、产权单位，其他包括居民、节能服务公司等主体可以按照与既有居住建筑节能改造密切程度的不同来确定是否应当承担部分增量投资以及增量投资的数额；以250元/m2的改造成本为例，中央财政奖励标准为100元/m2左右，地方财政配套资金标准为70元/m2左右，供热企业承担的增量投资为25元/m2左右，产权单位承担的增量投资为40元/m2左右，其他资金来源（包括新型墙体材料专项基金、住宅专项维修资金等）承担的增量投资约为15元/m2。

（2）完善公共建筑节能改造项目融资机制的建议

在工作思路上：对于政府机关节能改造，以节能改造能够实现的节能效果为出发点，由相应的各级财政提供补助；中央机关节能改造由中央财政支持，地方政府机关节能改造由地方财政支持；对于不属于政府机关的公共建筑节能改造，注重节能投资效益，以节能改造能够实现的节能效果为出发点，给予财政奖励；考虑到一些情况下项目的实施主体不一定是项目的投资主体（例如节能公司按照“节能量保障”商业模式实施的节能改造项目），建议由项目投资主体或者项目实施主体向政府部门逐级上报方式（对于不属于地方的事业单位节能改造项目，需经所属的中央部委有关部门进行初步筛选、汇总后，再报到节能主管部门和财政部），来申报公共财政奖励资金；但是，对于以“打捆”形式申报公共财政奖励资金的节能改造项目，申报主体应该为同一家单位。

在操作上：对于政府机关节能改造，由相应的各级财政全额支持；对于不属于政府机关的公共建筑节能改造项目，采取“以奖代补”方式给予财政奖励，根据改造内容，奖励标准按照每形成1t标准煤节能能力奖励800元；根据项目形成的节能量规模分别由不同级别的财政列支；公共财政奖励资金占节能改造增量成本的20%～30%，其余70%～80%的资金由项目实施主体自主筹集，或者由项目实施主体与能源系统运营单位协商

解决；在经济条件比较发达的省市，鼓励地方财政设立节能改造融资担保，为节能改造项目实施提供担保。

在配套措施上需要：加强不同类型公共建筑的能耗统计与监测，建立实施公共建筑的能源利用状况报告制度；建议首先以建立实施公共机构的能源利用状况报告制度为突破口，进一步扩展到其他类型公共建筑；开展公共建筑“节能自愿协议”政策研究和相关试点活动；开展不同类型公共建筑的能源审计活动，研究公共建筑能效对标方法，并研究制定公共建筑能效对标的相关政策；研究不同类型公共建筑的能耗定额；为实施公共建筑的节能考核和出台公共建筑的阶梯电价政策奠定基础；研究公共建筑的阶梯电价政策。研究制定公共建筑节能改造项目的节能量审核和监测标准，支持组建一批公共建筑节能改造项目的节能量审核和监测标准的第三方机构，解决节能量纠纷问题，促进更多的节能改造项目得到顺利实施；研究公共建筑节能改造领域的CDM（P-CDM）项目方法学，开展公共建筑节能改造领域的CDM（P-CDM）项目的试点工程。

2、充分利用已有建筑节能改造融资机制与模式

目前，在推动建筑节能改造工作的过程中，已经摸索形成了以下几种改造模式：一是由政府牵头组织改造工作，由政府出资通过施工招投标方式确定实施主体。二是由产权单位或物业公司单独组织改造模式。三是由供热公司单独组织改造模式。四是由合同能源服务公司单独组织改造模式。五是由不同主体共同出资改造模式，如产权单位与合同能源服务公司合作组织改造模式，由产权单位或供热企业与住户共同出资组织改

造等模式。对于这些融资模式，应该进一步总结经验教训，充分加以利用。

上述已有的建筑节能改造融资模式中，资金来源主要分三大类：（1）业主自筹资金。包括居民，产权单位，或者供热企业等方面的自筹资金。（2）政策性融资支持。例如，节能项目及节能产品的财政补贴政策，既有居住建筑供热计量及节能改造项目的企业所得税优惠政策，以及有关国际合作项目的示范支持等。（3）商业市场融资。例如，商业银行的贷款，节能服务公司实施节能改造项目的投融资或者从商业银行贷款等。

3、开拓建筑节能改造市场融资新机制思路

一是采用低息贷款，形成资金的滚动和积累。

现阶段以国家投资（财政资金等）为主、间接融资为辅，例如，国家投资50%，其余30%以借款人自有资金出资作为资本金，20%银行贷款解决。随着市场化运作的成熟、市场化程度的逐步提高，财政资金逐步淡出，市场化融资（如银行贷款）比例逐步增加。先期银行贷款的利率可以考虑财政予以贴息。通过银行先期的低息贷款，引导市场化融资，并且通过“滚雪球”的方式可形成资金的滚动和累积，使财政资金逐渐淡出。由于涉及贷款主体较复杂，建议以地方城投或热力公司作为贷款主体。

二是借鉴经济适用房模式，开拓节能改造资金渠道。

考虑建筑节能改造后带来的房价升值因素，在房产进入二级房地产市场交易时，按增值部分的一定比例偿还给国家，国家可以用来规划下一阶段的改造，形成循环利用模式。这些滚动资金建议成立专项基金，专门用于既有建筑的节能改造工作。

三是利用“碳排放交易”，推行CDM/PCDM机制。

建筑节能改造，特别是北方采暖地区住宅及供热系统节能改造项目具有明显的额外性特征，符合CDM（或者P-CDM）项目的基本要求。利用碳交易途径扩大项目融资渠道，提高项目的收益率，将是未来全面推动北方采暖地区既有居住建筑及供热系统节能改造的一种主要资金来源。但是，目前我国尚未大面积利用该政策。建议，加快研究建筑节能改造领域的CDM（或者P-CDM）项目方法学，开展建筑节能改造领域的CDM（或者P-CDM）项目的试点项目，为下一阶段全面推动建筑节能改造奠定良好的基础。

四是将其他赢利性政府公共项目与既有建筑节能改造

项目进行“捆绑”。由于北方采暖地区住宅及供热系统节能改造项目实施“三改”的赢利性较差，可考虑政府将某些赢利性政府公共项目（如基础设施建设项目等）与建筑节能改造项目进行“捆绑”，以“捆绑”后的项目对开发商进行招标，从而带动开发商对建筑节能改造项目的投

资。开发商对“捆绑”的项目进行投标，政府依据实际情况分析选择合适的开发商。中标的开发商为改造项目筹集资金并选定好施工方、设计方、监理方和材料供应商后，按政府要求对既有建筑进行节能改造，改造完成后交由政府组织验收。在确认改造项目达到预期的节能效果后，开发商将改造项目移交给政府，并从整体的“捆绑”项目中取得收益回报。