三、修订背景

1、日益完善的社会主义市场经济体制要求城市规划既要适应市场的变化，又要更好地发挥宏观调控的作用，即要求城市规划更好地处理“确定性”和“不确定性”二者的关系。
2、新一届中央政府强调用科学发展观统领全局，要求城市规划更加关注区域协调发展、城乡统筹建设、资源和生态环境的有效保护、能源和水资源以及土地资源的节约使用，促进社会、经济和环境的协调发展，建设节约型城市。
3、构建和谐社会目标的提出，要求城市规划更加关注社会公平和保障公众利益，注重协调不同利益主体之间的关系，合理安排与人民群众生活密切相关的公共服务、公益设施、住房建设和交通发展，坚持以人为本，方便群众生活，全面改善城市人居环境，维护社会稳定和公共安全。
4、近年来，中央政府越来越重视城市规划，相关的政策、文件陆续出台，要求规划编制办法作出积极回应。例如，国务院下发《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）；建设部等九部委联合下发《关于贯彻落实国发[2002]13号文件的通知》（建规 [2002]204号）；建设部下发《关于印发〔近期建设规划工作暂行办法〕、〔城市规划强制性内容暂行规定〕的通知》（建规[2002]218号）；建设部下发《关于抓紧组织开展近期建设规划制定工作的通知》（建规[2005]142号）；建设部下发《关于开展城乡规划效能监察的通知》（建规[2005]161号）；国务院办公厅转发建设部《关于加强城市总体规划工作意见的通知》（国发办[2006]12号）；《城市绿线管理办法》（建设部令112号）；《城市紫线管理办法》（建设部令119号）；《城市黄线管理办法》（建设部令144号）；《城市蓝线管理办法》（建设部令145号）。这些文件精神都必须通过新《办法》予以落实。
5、社会各界对规划的非议逐渐增多，也要求规划革弊鼎新。原计划等《城乡规划法》出台后，全面修订完善相关法规体系，但由于种种原因，该法未能如期出台。而社会各界针对经济社会发展中存在的突出问题，从不同的规划范畴出发，纷纷把矛头指向规划。例如：“过度”或“虚假”城市化问题；开发区、大学城、形象工程泛滥问题；圈地问题；随意 来源：www.examda.com
修编规划、盲目扩大规模问题；拆迁上访问题；甚至于网吧危害少年健康成长问题也归因于城市规划。面对这些责难，规划有不胜重负之感，“只恐双溪蚱蜢舟,载不动许多愁 ”。实际上，这些问题与城市规划有一定关联，但又不是城市规划所能左右的。在经济生活中，城市规划部门并非人们想像中那样强势，在国家层面受制于其它部委，在地方层面受制于地方政府。很多情况下，城市规划部门是被“裹挟”着前行的，一旦出现问题，又往往被当作“替罪羊”来拷问。因此，如何摆脱这种窘境，也是规划自身必须反思的。

四、修订过程

2002年国务院下发第13号文件后，建设部就开始启动了新《办法》修订的前期研究工作。城乡规划司委托中国城市规划设计研究院承担该任务，成立了起草组，首先通过问卷调查对原《办法》的施行情况进行总结、分析，并结合形势发展需要提出修订的思路。建设部领导高度重视这项工作，就城市规划编制工作的改革多次提出了明确的要求。起草组在长达两年的时间里，几易其稿，于2004年一季度完成了第一个讨论稿。2004年四季度城乡规划司组织起草组对初稿进行了进一步修改和完善，并报送部领导审阅，同时发往各省、自治区建设厅、直辖市规划局征求意见。之后，城乡规划司根据建设部领导多次具体指示和各地反馈的意见，对征求意见稿做了多次修改完善，形成最终的编制办法。

五、修订思路

修订思路取决于对城市规划的角色定位，也直接决定新《办法》的主体框架。前期调查表明，上下之间、各地区之间对规划的认识分歧较大，难以统一。起草组最早的思路是试图结合中央和地方的事权划分，将规划按其属性分为两种类别：一种立足于中央政府的意图、确保国家安全和利益、界定中央政府对地方发展事务的干预力度和边界，上下认同后即具有约束作用，带有“契约”性质，这部分内容带有“政策性”和“刚性”色彩；另一种是立足于地方政府的发展意愿，在给定的约束条件下允许地方政府有一定的应对市场变化的自主权，这部分内容带有“技术性”和“弹性”色彩，对中央政府来说偏重指引、激励而非强制。这个思路没有被采纳，原因可能是不符合国情。从国际看，规划体系跟政治体
系密切相关，中央集权体制国家，规划权力“偏上”，形成自上而下紧密制约的规划体系，包括机构、编制、管理、实施机制都较强，如日本、法国。而分权体制国家，规划权力往往下放。例如美国，联邦政府对地方事务的管理权限小，规划权力下放到各州，州政府又下放到各级自制机构，联邦政府主要通过基金的分配、引导来实现某些政策意图（杨保军、胡天新，2006）。显然，新《办法》的修订思路必须符合国情，必须适应当前的形势。经过几轮讨论，确定了“六个转变”的基本思路：
1、实现城市规划编制组织方式的转变。“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的组织原则，是北京总体规划的经验总结。将这一经验写入新《办法》，意味着规划编制要从行政手段为主转向政府依法行事、社会广泛监督、公众积极参与，目的是要建立科学、民主的规划编制程序保障。北京的经验应该更广泛地推广，在北京总体规划编制过程中，形成了“三三四”的工作机制：三家编制单位参与；三级例会制度（市委、市政府专题会议8次，重要工作协调会议6次，日常工作协调推进会议每周5次以上）；四种参与方式（中央有关部门参与14次，39个市相关部门和19个区县参与，中方专家200人次和外方专家100人次参与，公众参与意见近千条）。通过这种方式，规划的综合协调作用得到加强，地位得到巩固。规划获国务院批准后，北京市政府要求一切工作（包括各部门的专业规划）就得围绕实施总体规划来进行，规委被政府视为理所当然的综合部门，经常召集其它部门协调解决问题。
2实现规划调控和管理范围的转变。过去受城乡二元结构影响，规划重点聚焦于城市，“城”与“乡”的“主”“从”关系十分突出。在规划编制内容上的体现是中心城内容齐全、设施与功能安排完备，而外围欠缺甚至空白，不少图纸将中心城外围视为无物。在规划管理上的体现是将管理局限在规划区范围，有的甚至局限在规划建设用地范围，使外围开发建设混乱无序。新《办法》要转向突出强调区域统筹和全市域的城乡统筹发展理念。正如汪部长所言，城市的市长是全市的市长，并不是中心城的市长，城市总体规划也是全市的规划，并不单是中心城的规划。
3、实现规划思维方式的转变。过去的思维方式基本上是“先图后底”，先根据发展愿望制定目标，然后有条件要上、没有条件创造条件也要上，没地找地，没水调水，没电搞电，没钱借钱，资源环境条件是作为“临终关怀”来对待的。新《办法》要求“先底后图”，即预先分析研究当地的资源环境、经济、社会、历史、文化等支撑条件，据此寻求与之相来源：www.examda.com
适应的发展方向、目标和对策，换言之，发展要跟资源环境相协调，而不是让资源环境去适应既定的发展目标。例如，某市具有较好的发展机遇，但遭遇土地、水资源发展瓶颈，资金、人才倒是不太欠缺，希望国家帮助解决这两个瓶颈，比如通过行政区划调整获得一些土地，通过区域水资源调配获得足够水源，以支持经济的继续增长。但得到的答复是，应该根据这些约束条件制定新的发展目标，转变增长方式，提高增长质量，而不是去延续以往的路子。
4、实现规划重点内容的转变。从确定增长目标、增长速度转向控制合理的环境容量和确定科学合理的建设标准；从确定开发建设项目和安排各类建设用地转向对各类资源实施有效保护和制定空间管制政策。
5、实现城市规划功能的转变。即从技术文件转向公共政策。
6、实现城市规划技术方法的转变。从相对狭窄的工程技术领域拓展到相关领域，广泛借鉴其它学科研究成果和方法，积极运用新技术，提倡多学科参与、多部门合作，提高城市规划的科学性。

六、修订要求

为了有效指导修订工作，把握好方向，建设部前后提出了几点明确的要求：
1、尽量参照《城乡规划法（修改稿）》的相关内容；
2、重点解决当前城市总体规划修编工作中迫切需要解决的问题，注意体现总体规划的综合性、战略性、前瞻性；
3、分列城市规划编制组织、要求、内容，以强化规划编制过程的行政程序和技术程序，规范规划编制行为，提高规划的严肃性；
4、重点突出规划编制过程中对人文与自然资源、环境和社会公平问题的研究，强化和增加相关的规划内容；
5、充实、增加总体规划纲要的内容要求；
6、明确近期建设规划的作用和内容；
7、明确总体规划、控制性详细规划的强制性内容；
8、为交通、绿地、市政等专项规划的编制提供条件；
9、在对原《办法》作出重大调整的同时，还要充分吸收其合理部分，适当兼顾新老《办法》的延续性，以便平稳过渡。

七、对新《办法》的几点说明

1、新《办法》的定位

新《办法》是依据正在制定的《城乡规划法》中对“城乡规划体系”的定义来编写的。该法有一条款指出“本法所称城乡规划是指省域城镇体系规划、市规划、镇规划、乡村集镇规划”（原稿还包括风景名胜区规划，最后删去了），不难看出该定义是立足于各级政府的行政管理职能，而并非学术意义的定义，这预示着城市规划的公共政策属性要加强③。据此定义，城乡规划的编制体系也与之对应，四个层次的规划构成完整的城乡规划体系。新《办法》为国家按照行政建制设置的“市”的规划的编制办法，是整个体系中的一个组成部分――市规划（参见图示2）。考虑到县人民政府所在地（城关镇）为县的中心城镇，其功能与城市基本相同，规模也较一般建制镇为大，因此，规定了其规划编制参照本办法的原则执行。

2、新版《办法》修订的重点
（1）强化规划编制程序，规范规划编制行为。
原《办法》中关于编制程序的内容很少。近几年的实践表明，规划编制的随意性加大，不问理由、不论原因，有时就是领导一句话就开始修编，带来很大负面影响。据说中央某领导曾经针对这种情况发问：到底是中央大还是地方大？有人回答说，当然中央大。领导说，既然如此，那为什么国务院批准的规划，地方说改就改呢？一语切中要害。因此，新《办法》着意明确和规范了城市规划的编制行为，必须按照一定的程序来开展规划编制工作。
（2）体现城市规划的公共政策属性，突出相关内容。
公共政策具有导向功能、调节功能、分配功能。为了体现城市规划的公共政策属性，新《办法》针对当前形势，突出了与之相关的内容，如区域统筹、城乡统筹、人口、城镇化、“三区四线”、空间管制、公共交通、公共服务与公益设施布局、城市安全防灾等。
（3）根据形势发展要求，加强了三块内容。
一是扩展了城市总体规划纲要的内容；二是单列了近期建设规划内容；三是规定了城市总体规划、控制性详细规划的强制性内容。

3、新《办法》的总体框架
对比原《办法》和新《办法》的总体框架可以发现，新《办法》在结构上有了较大变化（参见图示3）。原《办法》是按规划层次（总体规划、分区规划、详细规划）排列，每个层次作为一章。新《办法》是按照编制组织、编制要求和编制内容排列，其中的第四章――城市规划编制内容就涵盖了从总体规划到详细规划各个层次，并且将近期建设规划单独成节。

八、新《办法》主要章节释义

1、关于“第一章 总则”
（1）调整了定位，明确新《办法》只适用于国家按照行政建制设置的市。
（2）明确了城市规划编制工作必须遵循的若干基本原则。

2、关于“第二章 城市规划编制组织”
（1）强调了规划编制工作前期研究的必要性。
（2）规定了城市规划修编或调整的程序。
（3）具体规定了“专家领衔、部门合作、公众参与”应该在什么阶段、什么内容上落实，从程序上、制度上保证了城市规划的科学性。

3、关于“第三章 城市规划编制要求”
（1）城市规划编制要确定有关的强制性内容。从加强城市规划的宏观调控作用，提高城市规划的严肃性，严格依法行政的角度出发，提出了城市规划必须将涉及资源、环境、公共安全、公共利益等方面的内容确定为强制性内容，这是原《办法》所没有的。
（2）不同层次的城市规划编制都必须依据上位的法定规划。从明晰事权，加强规划实施监督管理的角度出发，明确规定了不同层次的规划编制都必须依据上位的法定规划来进行。原《办法》对依据上位规划的概念界定不是很清晰，这就造成有些城市编制控制性详细规划可以与该市的总体规划没有任何关系；或编制总体规划与省域城镇体系规划没有关系等。按照新《办法》，这种做法是不允许的。
（3）规定了国家历史文化名城必须编制专项保护规划。
（4）提出对编制成果和编制单位的原则要求。原《办法》对编制成果提出了一些要求，但对编制单位没有提出相关要求。新《办法》规定“城市规划编制单位应当严格依据法律、法规的规定编制城市规划，提交的规划成果应当符合本办法和国家有关标准”，这意味着“依法规划”不仅是针对政府，也是针对规划编制单位的要求，同时这也是编制单位的社
会责任。

4、关于“第四章 城市规划编制内容”
（1）城市总体规划：
① 强调了总体规划纲要的地位和重要性。
② 强调了市域城镇体系规划。过去在城市总体规划编制过程中，市域城镇体系规划的内容和方法基本上是沿袭省域城镇体系规划“三结构、一网络”的模式。由于城市规划的角色定位发生变化，由城市规划走向城乡规划虽然是一字之差，内涵却是根本性改变。由于《城乡规划法》尚未出台，故新《办法》在这个问题上也没有完全到位，走的是折衷路线，即强调市域城镇体系规划编制的关键内容是要加强市域发展条件的分析，在区域分析研究的基础上，科学地制定城市发展的相关目标和对策。需要特别指出的是，区域研究中必须树立三个新观念：一是区域资源的扩展观念，要从有形物质资源（矿产、土地、水等）扩展到非物质形态的资源（如技术、人力资本、制度、文化、社会资本等）；二是区域视野的扩大，全球化时代需要建立起内外结合的经济运转系统，绝对不能就区域论区域；三是发展观的升华，要真正树立起科学发展观，不能将发展等同于增长，一提发展就想到上项目、铺摊子。新《办法》还要求制定市域城镇协调发展战略，研究市域内城镇与村庄的发展与调控，协调市域交通设施和其他重大基础设施的共建、共享，协调资源开发与利用、生态环境保护、自然和历史文化遗产保护等相关内容。并增加了整体的空间管制内容，包括划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区等。
初稿中曾考虑与《城乡规划法》并轨，将市域城镇体系规划分为两个层次：一是带县（市）的市，主要侧重市域协调规划，在全市域层面依据省域城镇体系规划协调与周边市域的关系并落实相关强制性内容，在本市域内部则协调各市（区、县）的关系；二是不带县的市和县域，主要侧重城乡统筹规划，作为规划全覆盖的一个基本单元。对中心城市来说，这个全覆盖的范围在市区。这个设想没有被采纳，据说浙江、江苏已经在开展县（市）域规划的试点工作，其思路不谋而合④。
③中心城区总体规划内容突出了为城市核心地区健康发展确定科学的空间布局和空间管制措施，特别是从行政管理的角度来制定编制内容，而不是偏重于学术上和纯技术上的探讨。编制办法作为一个部门规章，首先要考虑如何依法行政，如何实施有效管理。因此，其修订内容的设定与侧重，都是围绕管理展开。
④明确了各类专项规划与城市总体规划的关系。新《办法》专门增设这款要求。因为在实践中大家普遍感到，城市总体规划在涉及一些专项规划问题时，只能提出原则要求，难以做过深过细的工作，需要借助于专项规划才能达成。所以，这次修订就城市总体规划与专项规划留了一个接口，主要强调两点：第一，城市总体规划必须要规定专项规划的原则要求；第二，各类专项规划必须依据总体规划。
（2）城市近期建设规划
2002年国务院下发的13号文件中明确提出了要编制城市近期建设规划，并把它作为宏观经济调控和城市建设控制的重要手段。正在修订的《城乡规划法》也强调近期建设规划是规划实施的一个重要手段。从规划性质上看，它与总体规划、分区规划、详细规划不完全一样，它属于一种强调实施的行动规划。因此，新《办法》将它从总体规划内容中分离出来，单独编制，并有意识地强化了近期建设规划的有关内容。需要注意的几点是：
①期限问题：实践中有三种情况，一种是以总体规划完成年后推5年作为近期，二是与政府任期相衔接，三是与城市的国民经济和社会发展规划年限相一致。新《办法》提出原则上应当与国民经济和社会发展规划的年限一致。
②依据问题：近期建设规划作为总体规划的实施规划，依据当然是总体规划，并不得违背总体规划的强制性内容。实践中情况要复杂些，在总体规划没有修编时，必须依据已经批准实施的总体规划来编制近期建设规划，不得通过近期建设规划来修改总体规划；在与总体规划同期编制近期建设规划时，应当与总体规划一同报批，批准以后方能生效（孙安军，2006）。即修编的总体规划未获批准前，近期建设规划的依据不能成立。
另外就是国民经济和社会发展规划是否作为近期建设规划的依据？由于各个城市政府的认识水平不同，做法上有差异。北京市政府要求“五年计划”必须依据和落实城市总体规划。深圳则提出“双平台”，利用近期建设规划来衔接各个部门的“规划”，是一种“结合”关系。更多的城市可能是依据“五年计划”，在近期建设规划中去落实“五年计划”所确定的一系列项目。这个问题比较复杂，涉及到部门关系，所以新《办法》未作明示。实践中可以结合“五年计划”来编制，但依据还是总体规划。
③强调了近期建设规划要分期实施、及时组织编制的原则；
④明确了近期建设规划的编制内容和要求，并要有强制性内容。
（3）城市分区规划
基本延续了原《办法》的内容与要求，只做了两点变动：一是提出了分区划分的原则；二是对规划内容进行了少量调整。
（4）城市详细规划
变化也不大，主要有两点：一是在控制性详细规划中增加了有关强制性内容的规定；二是在修建性详细规划中将交通影响分析、日照分析等作为重要内容。强调日照分析主要是从保护公众利益，防止纠纷的角度出发，希望通过该手段明确各类建设工程的空间关系，检验建筑布局是否合理。近年来，市民维权意识增强，规划行政管理中遇到公众来信、来访最多的就是日照间距问题。过去只是在技术标准规范里提到应该怎么做，在规划管理程序上没有提出相关规定。所以，新《办法》增加了该项内容。

九、几个相关问题的解释

1、新《办法》与现行《城市规划法》、正在修订的《城乡规划法》的关系
我国的法律法规体系分为三个层次，分别为法律、行政法规、部门规章。新《办法》属于部门规章，它的制定必须依托第一层次的法律。
新《办法》与现行的《城市规划法》和正在修订的《城乡规划法》的关系，主要体现为“符合”和“衔接”两方面：即符合现行《城市规划法》，衔接正在修订的《城乡规划法》。
符合现行《城市规划法》体现在三个方面：一是与其规定的城市规划制定的原则、精神相一致；二是与现行法律规定的法定规划的规划层次保持一致，如城市总体规划、分区规划、详细规划都是现行《城市规划法》规定的规划编制层次；三是符合有关的规划内容。
目前，《城乡规划法》正在征求、协调各部门的意见，尚未提交全国人大审议，因此修订的内容还存在不确定性。新《办法》试图在一些环节上做好衔接，表现在三个方面：一是规划制定的原则与之一致；二是规划编制的内容保持衔接，如《城乡规划法》提出了城市规划的强制性内容要求，新《办法》就增加这部分内容要求：三是规划编制的组织程序等与之保持衔接。
总之，新《办法》是在特定时期出台的，它必须既符合“老法”又要衔接“新法”，因此，它具有过渡的特点。

2、在编项目与新《办法》的关系
新《办法》出台前，一些城市已经开展了城市总体规划的修编工作，如何执行新《办法》呢？建设部城乡规划司经与法规司商讨，提出以“是否进入审批程序”作为分水岭。即在编项目不管进行到什么阶段，只要没有进入审批程序，就应该符合新《办法》的要求；如果在编项目已经进入审批程序，依据“不溯以往”原则，可以不执行新《办法》。

3、新《办法》与各种探索类规划的关系
不管是原《办法》还是新《办法》，都只对法定规划做了规定。对不属于法定规划的各种探索类规划，如概念规划、战略规划、都市区规划等等，都不做规定。因为，从规划行政角度看，这些规划都不具有法律效力，不能依照这些规划进行建设。如果想作为依法行政的依据，就必须要纳入到法定规划中。
非法定规划作为一种分析研究问题的方法，编制类型可以多样，思路也可以更加开阔，并有助于提高规划的研究水平。新《办法》也吸收了非法定规划的一些探索成果，如针对以往城市总体规划编制中对一些重大问题研究不深的现象，提出了借鉴城市发展战略研究方法和思路，增加了规划编制前期研究的内容等。

十、结语
新《办法》的修订融汇了许多人的力量，也听取了多方意见，但大方向主要是建设部以及城乡规划司把握的。作为修订单位，中规院许多技术骨干参与了该项工作，并在此过程中不断加深理解。在实践中我们也遇到一些疑问，正在摸索着寻求解答。孙安军副司长已经给我院做过一次答疑，上文不少内容也是来自他的解释，当然也是我所认同的那些解释，有些方面还有待实践去完善，并通过制定实施细则来更好地指导编制工作。本文只是作者对新《办法》的一个框架性的解析，限于认识水平，难免有偏颇之处，仅供参考。

注释：

① 这是令城市规划理论界颇为困惑的一个问题。对比一些国家和一些学者对城市规划的定义，发现差别很大，高度抽象且达成共识的定义似乎还没见到。据有的学者统计，对城市规划的定义不下几十种，其中最有趣的一个定义是“城市规划就是规划师所从事的工作”。
② 计划经济时期，规划就是国民经济计划的延续和深化，这已为大家所熟知；第二阶段的表述来自《城市规划基本术语标准》，该术语称“城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理”；第三阶段的表述来自中央有关文件和中央领导讲话， 国务院国发（1996）18号文件，国务院中发（1997）11号文件，明确了城市规划是新时期国家对于经济与社会发展的重要宏观调控手段。
③ 《欧洲城市规划协会章程（1998）》中对城市规划的定义也不是学术意义上的本质抽象和高度概括，它指出：“城市规划是指被称为城乡或城市与区域规划、环境规划、土地利用规划、物质形态规划的过程”。可以看出，它罗列了各种规划类型，但没揭示和抽象出其本质属性，不过却概括了其共同特点――过程。
④ 这个话题更为敏感和复杂，涉及到的不仅仅是技术问题，还包括行政职能的矛盾与协调、整合，限于篇幅，在这里不作深入讨论。

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