当中国人均耕地面积已经很少，而且还在不断减少的时候，外国人忧心忡忡的提出质疑：“21 世纪谁来养活中国？”。这实实在在的问题给我们敲响了长鸣的警钟。1997 年4 月中共中央、国务院下发11 号文件，提出中国必须采取世界上最严格的措施管理土地和保护耕地，从体制、机制和法制上采取治本之策，扭转人口大量增加、耕地大量减少的失衡趋势，实现耕地总量动态平衡的战略目标。于是，土地整理作为实现土地利用方式和土地管理方式转变的有效途径，作为实现耕地总量动态平衡和可持续发展的重要举措被重新提出来，赋予了新的涵义，土地整理工作也在全国上下蓬勃展开。土地整理是人类在土地利用中对土地资源进行深入开发、利用和保护，不断提高土地产出率的过程，也是土地利用由粗放型向集约型转变的过程。现阶段所倡导的土地整理，是社会经济发展到一定阶段，对土地利用在深度、广度和空间配置方式上提出的新的要求。土地整理是落实土地基本国策，实现土地资源永续利用的必然选择，也是顺应经济社会发展的需要和尊重农民意愿，符合自然规律与市场规律的一项有生命力的事业。

土地整理涉及到国家、土地所有权人、土地使用者乃至社会公众的切身利益，这些利益仅靠政策、行政法规去调整是不够的，必须有整套完备的法规体系来调整利益相关者的利益。特别是在法治社会中，更要求土地整理全过程必须按法律规范进行。美国从联邦政府到州、县、市，自上而下都有配套健全的土地整理法律法规，且不准下级与上级法律相冲突。土地资源的保护、开发利用与管理均有法可依、按法办事。德国也颁发有《土地整理法》，对土地整理的具体内容规定了八个方面，并且制定了长达13－14 年（最长为20 年）的土地整理的四个程序、步骤。从而建立起完善有效的法制，从法律上保证了土地整理内容的规范与程序的完备。使其成为土地整理的先进国家，成为各国土地整理仿效的典范。日本也颁发了《耕地整理法》，并经过四次较大的修改，为土地整理的全面实施提供了法律保障。我国的土地整理虽然在新《土地管理法》中作了明确规定，但土地整理条文不明确具体、缺乏可操作性；《土地开发整理规范编制规程》、《土地开发整理项目规划设计规范》、《土地开发整理项目验收规程》虽已在2000 年10 月1 日起实施，但不少需配套的法规、规章亟待制定，而且某些条文宽严不当，较为模糊，使管理者与使用者均无所适从。国家应研究制定相应的规范的土地整理法律、法规。

目前，由于我国还没有专门统一的土地开发整理法规，各地土地开发整理各自为政，严重影响了我国土地开发整理的广泛推广和发展。因此，我们有必要对各地整理的实践进行探讨，把各地开发整理实践中的成功经验，以及党和政府对土地开发整理的方针政策以法律、法规的形式固定下来，使之制度化、法制化，使我国的土地整理工作逐步走上法制轨道。对此，从如下几方面来分析探讨如何建立和完善我国土地整理法规：

一、科学界定土地整理的概念

土地整理在不同国家或地区有不同的提法，德国、法国、俄国、加拿大等国家称它为土地整理，日本称为土地整治或整治，韩国称为土地调整，***省称为土地重划。虽然名称不同，但土地整理的主要内容基本相同，它是在一定区域社会经济发展到特定阶段，对土地利用提出新要求时，根据有关社会经济发展规划、计划和土地利用规划，调整土地关系，使土地利用方式和结构适应社会经济发展关系。

借鉴国内外土整理理论与实践，笔者以为，土地整理的内涵是：土地整理是在土地开发建设基础上产生的，与土地开发、土地保护一样，是人类利用土地的一种手段，是针对已利用土地存在的不合理、不充分的现象，对土地利用方式、强度及权属状况重新调整、理顺，以充分、合理、有序地利用土地的过程。因此，土地整理的法定概念可界定为：根据法律规定，采取一定的法律手段，对土地利用方式、土地利用结构与土地利用关系进行重新规划与调整，以提高土地利用率，实现土地利用法定目标的一种法律措施。

土地整理实质上是一项社会、经济和技术的综合措施，是合理组织土地利用，其本质特征集中反映在综合性上，它不是简单地对某一地块采取单项的物理措施，而是按照经济社会发展的要求，按照土地利用总体规划，综合体现农、林、水、村镇建设、环境保护等要求，重新安排河山，建设美丽家园；它不是单纯地扩大地块的投入，而是要讲求投入产出形成良性运行机制。因此，现代意义的土地整理已超越了单纯扩大农地面积并籍与增加农产品产量的意义，而是注重全面调整土地关系和土地利用布局，保护生态环境，改善生活条件，全面提高土地利用率和产出率。

二、明确土地整理的范围、作用与管理部门等内容

根据我国国情，借鉴国外土地整理的经验，对土地整理区域的界定可分为农业用地和非农业用地两种类别，其中农地整理始终是土地整理的基本内容。据此，土地整理可细分为以下几种类型：

1.农地的整理：这是指对耕地、林地、园地、牧草地等的各种农业用地的整理。包括归并零散地块，农田平整，农用道路、沟渠的综合建设，复垦灾毁农地，农地的权属变更等，以改善农业结构和生产经营条件，适应农业机械化、现代化作业的要求，增加耕地面积，提高农业用地的土地生产率。

2.农村建设用地的整理：这是包括农村宅基地改造，农村居民点归并，村办企业、乡镇企业同小城镇、工业小区集中，乡村工矿企业破坏土地和农业建设废弃土地等的整治复垦以及退宅还田、平坟复田等，以避免产业、基础设施布局的“小而全”，改善农民的生活条件，提高乡镇企业的规模经营水平，有效地保护耕地。

3.城镇建设用地的整理：这里包括旧城改造，城市用地布局的调整，闲置、低效用地的开发和再开发等，以改善城市居民的生活条件和环境，提高城镇质量，增强城镇的吸纳力，加速区域经济的发展和城镇化进程。对土地利用来说，更重要的是充分挖掘城镇内部土地利用的潜力，最有效地发挥城镇土地利用的综合效益。

4.其它建设项目用地的整理：这里包括了大型独立工矿、交通、水利、能源等建设直接破坏的土地的复垦，水库下游沙道土地的整治开发等，以充分利用土地，增加耕地及其他用地，也有利于环境景观的改善。

土地整理应遵循的主要原则有依法整理原则、土地利用总体规划控制原则、与基本农田保护规划相协调原则、公众参与原则、国家资助共同负担原则、因地制宜循序渐进原则等。

土地整理的主管部门法规规定为各地以土地管理部门牵头，由相关部门参与、主要领导挂帅组成的土地整理委员会。同时，要在法规条款中明确强调土地开发整理必须要有科学的规划、详细的实施计划，经过批准的规划和计划任何人或组织不得随意更改，其实施任何人或组织不得阻挠等内容。

三、规范土地整理程序

在科学编制土地整理规划阶段，法规要规定土地整理规划的编制机关、主要内容、征询意见公告、规划的审批机关及公告事宜等。法规特别要明确规划的编制与审批中要征询农业、林业、牧业、交通、城建、环保等相关部门的意见，经过批准的规划必须进行公告让广大群众或单位知晓；在选择土地整理单元阶段，法规要明确规定土地开发整理单元决定之前必须进行科学论证，特别是要充分发挥、调动广大群众、单位的积极性与参与意识，鼓励他们积极争取开发整理项目的立项工作；在土地整理方案设计阶段，法规要规定整理方案应包括整理机构设立、整理前土地评估与产权登记、整理技术设计、整理资金预算与筹措、整理成果验收与评价、整理后土地利用管理及整理进度安排等基础内容，此外还应规定方案编制中应广泛征询意见；在批准土地整理方案阶段，法规应规定公告程序，即规定审批机关应将整理方案在整理区域进行公告，公告期间若有与土地开发整理面积半数以上的土地权利人提出反对应重新编制方案进行公告，土地权利人不得再有异议。审批机关在公告整理方案时，要同时公告于一定期限内禁止整理区域内土地之新建、增建及采石取土或变更地貌、产权变动等；在土地整理方案的组织实施阶段，法规要规定土地所有权与使用权登记公告，遇有产权纠纷要进行调处，确实调处困难的要保全有关证据以利于日后妥善解决纠纷。此外，整理区域内应进行拆迁的建筑物、构筑物及坟墓，法规也应规定产权人限期拆除，逾期不拆除应代为拆除或迁葬的公告。在土地分配完毕后，法规也应规定将分配结果公告于众；在土地整理验收阶段，法规应规定验收机构的组成、标准、重点等。

四、健全土地整理资金筹措与管理制度

土地整理是一项投资巨大的基础工程，资金落实是土地整理能否达到预期效果的关键，资金短缺是影响土地整理的主要问题。随着我国土地整理事业的全面开展，拓展和增加新的资金筹措渠道，加强管理，使土地整理资金形成投入—运行—回收—再投入的良性循环，这是当前土地整理急需解决的重要问题。要解决好土地整理资金问题必须重视土地整理资金筹措的多元化和运作方式的市场化。

国外土地整理成功的经验表明：实施土地整理是调整土地利用结构和土地关系的政府措施，必须建立以政府投入为主体的资金体系，才能使土地整理按照符合长远和全局利益的要求实施。土地整理的资金投入渠道稳定了，搞好土地整理才有物质保障。德国的土地整理费用一般由政府资助80%，对于自然保护和景观保护，全部由政府资助。俄罗斯土地整理的经费来源主要是联邦政府，联邦主体预算及订户。我国开展土地整理首先要解决资金从何而来的问题。国外在土地管理中推行的土地储备制度、土地征用制度、土地银行制度乃至土地资本的运营、土地税收等都对我们建立土地整理基金有启示和借鉴作用。我国的土地整理应当体现政府的投入为引导，同时还应考虑其他筹资渠道，包括开发、信贷等专项资金，建立资金保障机制。

土地整理法规应规定各级政府、村社、个人投资的份额方式，一般来讲各级政府、村社投资额分别占项目投资总额的50%以上，20%－30%，主要是资金投入，个人投资占10%左右，以投工投劳为主。其次，法规要规定各投资方特别是各级政府要建立稳定的整理资金筹措渠道，主要包括管理机关、拨款方式、回收方式等，特别要把投资与土地利益分配相联系，加强管理，注重效益，使土地开发整理资金走上良性循环的轨道。

总之，为了建立和健全土地整理资金投入保障体系，必须引入市场机制，逐步建立起科学合理的利益分配制度，积极拓展资金渠道，使土地整理有可靠的资金保障。严格按照财政部、国土资源部颁发的《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，积极同有关部门协调，制定地方留成部分具体使用管理办法，保证上述资金专款用于耕地开发和土地整理；制定耕地开垦费、土地复垦费具体征收使用管理办法，确保建设项目补充耕地资金落实；积极引进利用外资，开展土地整理的国际合作；同时可充分利用信贷资金，并制定优惠政策，吸引其他社会资金投入土地整理。

五、完善土地置换制度

土地整理中的土地置换问题是1997 年中央实行冻结非农建设占用耕地政策之后产生的，其概念比较混杂。有的将土地整理中集体经济组织之间土地所有权的交换、承包户土地使用权的调整、非农用地之间、农业用地之间使用权的调整统称为土地置换；有的仅把非农建设单位或个人将自己整理出的或购买其它单位整理出的新增耕地指标充抵其建设占用耕地指标称为土地置换。从土地置换产生的背景和对实现耕地总量动态平衡的现实意义讲，土地置换应定义为非农建设用地与农业用地（特别是耕地）之间置换，从而有利于把土地整理持久地开展下去，又能实现耕地总量动态平衡。

通过土地的置换，实现了土地利用的重组，但这种置换不是随意无序地进行，而必须遵循一定的原则。土地整理发展阶段不同，土地置换方式也有所差异。用于置换的土地必须符合置换条件，特别是原建设用地与耕地置换，否则，不能实现耕地总量的动态平衡而使人地矛盾进一步激化。同时，虽然土地置换能调动各方积极参与土地整理，调整有关土地的空间布局，即能解决必要的非农建设用地，又能实现耕地总量动态平衡，但这种置换必须是由政府引导、规范的有组织的行为，遵守必要的程序。

土地整理法规应规定土地开发整理前后的价值评估与产权登记事项，包括法定机关、程序等。其次还应规定开发整理净增耕地用于置换非农用地的质量标准和置换比例。开发整理净增耕地应以拟占耕地质量相当为标准，所置换非农用地一般按1︰0.6 比例置换。第三，法规要规定非农建设用地采取置换方式的奖励措施，如减免相应租税费等。

六、土地整理中的违法责任规定

纵观世界各个国家和地区土地整理的发展过程，法律措施始终是土地整理实施的保障。为实现国家土地整理的目标，各国家和地区在土地利用规划的法律基础上，有的还结合土地用途管制等，制定土地整理法律法规。如德国得益于一部完整的《土地整理法》，建立起完善有效的土地整理制度，全面实施土地整理，取得巨大效益，使其成为土地整理先进国家，并成为各国土地整理仿效的典范。特别突出的是，一些国家和地区有关法律除对土地整理的内容、目标、程序、规划和设计、资金来源等规范外，在处罚违法行为，保障土地整理实施方面，极为严格。如***地区规定“妨碍农地重划计划之实施者”外一年以下的期徒刑、拘留或处以罚金。日本土地整理的主要法律《农业振光地区整治法》规定，对违反有关条款的，处一年以下劳役或10 万日元以下罚款，同时规定除处罚直接责任者外，对其法人按同条处以罚款。

在这一部分，土地整理法规应规定如下行为应受到行政、刑罚处罚。第一是在编制、审批土地开发整理规划中失误，导致土地开发整理重大损失的；第二，妨碍土地开发整理计划实施的，如以占有、耕作、使用或其他方法妨碍土地开发整理计划实施的，移动或毁坏整理测量标桩，妨碍整理设计施工和土地分配的，以暴力、胁迫或其他方法妨碍整理工程施工的；第三，在实施土地开发整理计划中，行贿、受贿、贪污、挪用整理资金、工程质量低劣等导致土地开发整理工作有重大损失的；第四，未经许可，私自变更整理后农地用途的，以及堵塞、毁损或其他方法妨碍农路、水路之灌溉、排水或通告的。对上述行为法规规定必须奖惩分明，措施得力，才能使土地开发整理工作得以顺利开展，成效显著。

通过以上各个方面的分析和探讨，总而言之，规范的土地整理应有相应的法律、法规保证，国家应研究制定相应的法律法规，把土地整理工作纳入法制轨道，使之规范化、制度化。在有关土地整理方面的法律法规还没有出台前，应结合工作实际，研究制定相应的政策措施和办法，切实把土地整理工作规范起来，以落实土地基本国策，实现土地资源的永续利用。