土地利用对其它资源的开发利用以及社会经济活动的空间布局等具有重要的定位功能，土地资源的可持续利用是实现我国可持续发展战略的前提和基础，与世界各国相比，我国的人地关系更为严峻，到21 世纪中叶，我国将相继迎来人口的三大高峰，即人口总量高峰、人口就业高峰和老龄化人口高峰，人口与国家粮食安全保障的双重压力迫使我们寻求更有效的土地利用方式，为此，一方面要增加土地利用的数量，即靠开发后备土地资源；另一方面要提高土地质量。土地整理作为一种综合性的技术经济措施，能够作为我国当前和今后缓解人地关系的重要战略措施。

一、土地资源可持续利用

一、土地资源可持续利用的内涵

从资源可持续利用的角度来考察，土地可持续利用应包括土地资源与其他资源相比，是最能体现可持续发展战略理论的一种资源。土地的可持续利用本身就是由土地的特性所决定的，也就是说土地具有可持续利用的特性，人类应很好地适应土地的这一特性。人类的生产活动只有适应这一特性，人类社会的可持续发展才有保障。具体地讲，土地可持续利用包括以下几方面内容：

首先，在资源数量配置上与资源的总量稀缺性高度一致。土地具有稀缺性，土地的供给在一定时期内相对于需求是有限的，因而有限的资源必须分配到社会效益、生态效益和经济效益都很高的项目上，并要安排好组合比例关系。

其次，在资源的质量组合上与资源禀赋相适应。不同生产项目对土地资源的品质要求不同，而丰度高、品位高的土地资源极其有限，因而应把优质的土地资源安排到对资源品质要求高的生产项目上。

最后，在资源的时间安排上与资源的时序性完全相当。土地资源虽然不可再生，但后备资源的开发可以适当增加可利用土地资源，因而应考虑资源开发利用的延续性，避免资源集中过量消耗，导致资源供给断档。

二、我国土地资源可持续利用的制约因素

1．人均土地特别是耕地数量少

如果单从数量上来考虑，中国国土面积960 万平方公里，仅次于俄罗斯和加拿大，居世界第三位，土地面积仅次于俄罗斯占世界第二位，耕地面积居世界第四位。但是从人均占有土地资源的量来看，各类型土地的人均占有量则远远低于世界平均水平（见表2-1）。

中国土地资源与世界一些国家的比较

表2-1 单位：公顷/人

类型
世界
中国
俄罗斯
美国
印度
加拿大
法国

人均土地总面积
2.20
0.740
11.400
3.350
0.31
30.54
0.937

人均耕地面积
0.247
0.076
0.898
0.686
0.174
1.507
0.330

人均森林面积
0.583
0.106
5.154
0.776
0.067
8.100
0.256

人均草原面积
0.575
0.319
0.586
0.874
0.012
0.924
0.184

人口密度
442
1321
88
294
3177
32
1060


资料来源：根据1998-1999 年世界资源报告—全球环境指南（中国环境出版社，1999）整理

2000 年中国耕地面积12823.31 万公顷，人均耕地面积0.101 公顷，不足世界人均耕地的一半。而更为严重的是，人口每年以10‰左右的速度在增长，耕地则每年以2.0‰左右的速度在减少。由于土地资源短缺，受人口与生产发展的压力，土地处于严重超负荷利用状态。

2．土地质量退化严重

土地质量退化就是指人类对土地的不合理利用而导致土地下降的过程。通常表现为数量减少和质量下降。数量减少表现为整个土体毁坏或表土丧失，质量降低表现为土壤在物理、化学与生物等方面质量下降。我国土地质量退化现状根据其类型分别表现如下：

（1）土壤侵蚀

我国的森林覆盖率仅为13.4 %，植被覆盖率低和植被的不断破坏造成了日益严重的土壤侵蚀。建国以来平均每年增加水土流失面积500 万—600 万亩，至今总面积已达179 万平方公里，占国土面积的1/5。水土流失使耕层变薄，土体受破坏同时土壤养分流失。全国每年流失的土壤超过50 亿吨，约占世界总流失量的1/5，相当于全国耕地削去10mm 厚的肥沃的表土层，损失的氮、磷、钾养分相当于4000 多万吨化肥的养分含量。从地区分布看，长江流域流失面积已占流域总面积的40%，黄河流域流失面积已占流域总面积的67%，是世界上水土流失最严重的地区。北方的风力、冻融侵蚀地造成了大面积农业土地承载力减弱或土地荒废，如内蒙古全区风力、冻融侵蚀面积占到全区总面积的85%。

（2）土地荒漠化

目前全国荒漠化土地面积超过262.2 万平方公里，占国土总面积的27.3％，其中沙化土地面积为168.9 万平方公里。荒漠化及其引发的土地沙化已成为严重制约我国经济社会可持续发展的重大环境问题。建国以来，全国共有1000 万公顷的耕地不同程度地沙化。据统计，我国每年因荒漠化造成的直接经济损失达540 亿元。

（3）土地盐渍化

我国盐碱荒地约为2000 万公顷，盐碱耕地677 万公顷，主要分布在黄淮河平原，黄土高原和沿海地带。盐渍化土壤有机质含量低，微生物活动能力差，土壤板结，成为我国主要中低产田类型之一。建国以来，通过合理灌排，增施有机肥等措施，约有一半盐碱地得到改良。但在一些地区次生盐碱化却有所发展。如内蒙古河套地区由于灌排严重失调，1954 年盐渍地占到灌溉耕地面积的11%—15%，1973 年增到58%，目前仍以每年1%—3%的速度增长。

（4）环境恶化，土壤污染

随着我国城市规模的扩大，工业的发展和乡镇企业的兴起，大量的工业废水、废气、废渣排放到土壤中，造成土地污染。据统计，我国耕地受城市工业三废污染的面积达6000 万亩，受乡镇企业污染的面积达2700 多万亩。另外，遭受农药，化肥等不合理使用造成的污染已达2 万亩。2000 年，对30 万公顷基本农田保护区土壤有害重金属抽样监测，其中3.6 万公顷土壤重金属超标，超标率达12.1％。

（5）土壤性质恶化

50 年代南方稻作区水稻土潜育化面积约5000 万亩，到80 年代初曾达7000万亩。湖南省洞庭湖周围，次生潜育化面积占稻田面积约20%，江西次生潜育化面积则占全省稻田面积的20%，约有600 万亩，次生潜育化是南方稻田生产力降低的主要原因之一。2000 年，对23 个省（区市）的不完全统计，共发生农业环境污染事故891 起，污染农田4 万公顷，造成农畜产品损失2489 万公斤，直接经济损失达2.2 亿元。中国缺钾耕地面积已占耕地占总面积的56％。约50％以上的耕地微量元素缺乏，70～80％的耕地养分不足，20～30％耕地氮养分过量。由于有机肥投入不足，化肥使用不平衡，造成耕地土壤退化，耕层变浅，耕性变差，保水肥能力下降1。

3．土地利用效率不高

在现有农业用地中，有相当一部分土地的质量不高，投入少，重用轻养，生产力水平较低。主要表现在：（1）中低产田面积较大，约占耕地总面积的71.3%；中国林地资源中，有林地面积只占农业用地总面积的45.7%，在有林地中，过熟林比例较大，林木枯竭率较高（1%左右），造成林木资源的严重浪费；草地利用面积占可利用面积的57.8%，高于世界平均水平约0.5 倍，而生产能力却远比世界平均水平低，每公顷可利用草地平均生产畜产品还不及美国同等草地的1/27。（2）土地浪费严重。一是城市用地粗放，土地利用率低。1986-1996 年全国城市非农业人口增加59.7%，但城市用地却增长了106.8%，城镇用地人均已达133平方米。城市闲置土地占5%，其中还有40%属于低效利用；二是开发建设中盲目批地，造成土地大量闲置。到1997 年底，全国征而未用的土地就有174 万亩。1991-1996 年全国设立各类开发区达4210 个，开发区闲置土地就达61 万亩；三是农村土地使用存在许多问题。全国农村人均用地已达182 平方米，远远超过国家规定的150 平方米的标准2。

4．土地开垦过度、后备资源严重不足

中国的后备耕地不足0.7 亿公顷。这些资源有50%以上分布在新疆、内蒙古和云南三个边缘省、区。这些地区人口相对稀少，部分地区干旱少雨，给土地的开发利用带来了很大的难度。后备资源中山地多、平地少，质量好的少、中等和次等地多，大多数后备土地只能开垦作为林果、林木或经济作物用地，且开垦难度较大，所需投入也较大，同时，开垦不当还易导致发生严重的水土流失现象。

三、土地整理是实现我国土地资源可持续利用的必然选择

人口多，人均耕地少，耕地后备资源不足是我国的基本国情。土地利用面临的突出问题是，一方面人口不断增加，为确保粮食安全，解决十几亿人“吃饭”问题，现有耕地数量不能再减少：另一方面，我国正处于工业化中期，随着经济建设的发展及工业化、城市化的进程，不可避免地还要占用部分土地，而宜耕后备土地资源的开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和生态环境问题等诸多因素的限制，潜力十分有限。因此，要实现中央提出的耕地总量动态平衡的目标，解决当前土地利用中的突出问题，只有按照党的十五大提出的“两个根本性转变”的要求，转变土地利用方式，走集约利用、内涵挖潜的路子，大力开展土地整理。

1．土地整理可以增加耕地面积，提高耕地质量

我国的宜耕后备资源不足1000 万公顷，主要集中在西北干旱、半干旱地区和东北湿润、半湿润地区，易受风蚀、沙化、盐渍化和潜育化影响。开发利用十分困难，受经济条件的制约，依靠大面积荒地开发来弥补我国现有耕地的损失是不现实的。另一方面，我国城市土地有5％左右处于闲置状态，并有40％属于低效利用，按低效利用相当于1／4 的闲置地换算，全国城市空闲用地约占15％。乡村土地利用中普遍存在耕地细碎、村落零散、农田基础设施用地日益荒芜，耕地资源浪费严重：针对这种情况。如果通过土地整理，进行内部挖潜，则能大大增加有效耕地面积。

土地整理不仅可以直接增加耕地面积。而且还可以大大提高耕地的质量。特别是在我们这样一个中低产田占60％，单产水平尚有22％一34％潜力的国度里，把中低产田改良作为突破口进行土地整理，具有非常重要的意义。尤其是在那些耕地后备资源匮乏，土地垦殖率已经很高的地区，通过外延扩大耕地面积的潜力较小，重点应是对现有耕地进行内涵挖潜，通过改造中低产田．治理涝洼地，实行集约经营，以增加高产耕地面积，提高土地产出率。另外，实践表明，通过改善农田基础设施，耕地质量也可得到提高．产量可提高10％—30％；

国家计委农经司、国家统计局农村社会经济调查总队1995 年的调查显示，改造中低产田，亩均可增加粮食100-150 kg。另据中国社会科学院农村发展研究所统计，自1988 年以来，我国累计改造中低产田1.65 亿亩，粮食平均亩产提高150 公斤。北京市大兴县土地整理前的小麦亩产是150 公斤，土地整理后亩产可达300 公斤，产量翻番，直接生产成本降低35％。江苏省通过农地整理，产量增加了20％左右，直接生产成本也降低了20％。江苏省张家港市通过对2300亩农地的连片整理，每亩提高单产250 公斤，农业水电费用由每亩38 元降到每亩9 元，并且节约了大量的人力、物力。还有福建、浙江、山西、安徽等地通过土地整理，粮食产量都能增长10％～20％，生产成本降低20％左右。

2．土地整理防治土地质量退化，加强了生态环境建设

土地整理中，通过农田防护工程如防护林、护路林网建设，不仅有利于改善水土结构和田间小气候，增强农田抵御自然灾害的能力，还可以改善人文和自然景观及生态环境；以生态环境治理和恢复土地生产能力为目的的工矿废弃地的复垦，对区域生态系统的平衡和稳定具有重要的作用。

3．土地整理可以提高农业综合效益，增加农民收入

从我国各地实践来看，土地整理产生了良好的辐射效应。一是促进了农业由粗放经营向集约经营的转变。经过土地整理的耕地，从播种、中耕、施肥、灌排到收割等各个环节成龙配套，能够普及机械化，使粮食产量、产值都比整理前高出许多。典型试验表明，用机械深耕的土地单位面积产量可增加15％～20％，机械播种可增产10％，机械收获可增产12％。集约经营的结果是粮食增产，效益提高，农民收入增加。安徽省霍邱县的土地整理，使每户农民年可增加收人200～300 元。福建省潭州市的土地整理，每亩耕地收入由过去的1000 元增至现在的6000 元。上海市奉贤县对整理后的土地实行规模经营，亩产值由几百元增加到几千元。二是促进了农村劳动力的转移。耕作条件的改善和土地产出的提高不仅增加了农民收入，也使得部分农业劳动力解放出来，从事农业副业和农村中的第三产业，甚至向城市转移。三是促进了农村城市化和小城镇建设。居民点的迁移合并使得农民可以共享城镇的基础设施，这样不仅节约了地方政府对基础设施投资，便于管理，同时也有利于进城农民生活环境的改善和生活质量的提高。

四、进一步完善我国土地整理的对策建议

尽管近几年开展的土地整理工作卓有成效，但从可持续利用的角度来看，在整理目标、项目运作以及资金筹措方面还存在诸多需要完善之处。

首先，从土地整理的目标来看，目前过分强调耕地数量的提高。由于受耕地总量动态平衡目标的刚性制约，许多地方政府把能否提高耕地数量作为整理项目立项的主要指标，整理成的耕地主要是为抵减建设占用的耕地。造成许多以中低产田改造和生态治理为重点的整理项目难以立项。其次，从整理项目的立项来看，对项目实施后的生态影响后果没有考虑时间因素，生态效果是很难进行经济核算，目前以成本效益分析为基础的可行性研究不能对项目实施后的生态影响成本进行恰当的估计，因而也就可能造成错误的决策。第三，从项目运作来看，缺乏市场手段，主要还是以政府行为为主，由于缺乏监管，很容易出现寻租行为。第四，从项目的资金筹措来看，还是以国家为主。目前整理一亩农地需投入2000 元左右，复垦整治一亩废弃地需投入3000～5000 元，以每年整理500 万亩计算就需投入上百亿元。政府有限的土地整理资金，对于日益严峻的人地关系和粮食压力来说，无疑是杯水车薪。

1．加强对整理项目的立项管理和规划管理

政府要加强对土地整理项目的立项尤其是对可行性研究报告的审批管理，把增加耕地数量和提高耕地质量、保护和改善生态环境作为土地整理的目标和立项依据。同时在可行性研究中加强对项目生态环境影响分析评价，并就其中的具体问题征求环境专家的意见，争取做到项目立项的科学性和合理性。

2．采用协议、招标等市场化手段，引入竞争机制，推动土地整理的产业化

竞争是社会主义市场经济的基本特点，也是不断提高土地整理工作质量和水平的重要手段。在土地整理项目运作过程中引入竞争手段，如施工招标等，不仅可以吸引有实力的公司和机构积极参与土地整理事业、降低成本，还可以通过竞争来提高土地整理工作的质量。应充分体现市场竞争原则，打破部门和行政区域等各方面的诸多限制，从项目的规划设计、工程施工、物资采购到工程监理区别不同项目引入不同的竞争方式如招、投标形式等。在保证项目顺利实施、运行的前提下，防止和杜绝部分企业和个人为追求私利而偷工减料、以次充好或盲目进行土地开发的行为。

3．建立和健全合理的收益分配机制

投资收益是社会和个人投入土地整理产业的根本动因，也是土地整理项目得以持续运作的基本前提。要严格按照“谁投资、谁受益”的原则，合理界定投资后政府、企业和个人的收益分配比例及办法，明确各方的权利及义务，并通过法律或经济手段如合同等切实保障投资人的权益。

4．进一步建立健全相关政策法规

由于土地整理目前仍处于探索阶段，国家对土地整理产业化发展还缺乏比较健全和完善的政策体系。同时，国家财政、货币、税收、产业发展方向等宏观经济政策的变动也会对参与企业和其他经济组织的生产经营产生一定的影响。随着土地整理产业化方面的政策调整，要进一步加强相关法规和技术规范建设，在立法、制度和规则方面加以完善，以促进土地整理的法制化、规范化。

土地整理和水资源息息相关，没有可靠的水资源，就不能进盲目地行土地整理