一、序 言
(一)经过全党全国人民的共同努力，历时7年的“八七扶贫攻坚计划”已经完成，基本解决了农村贫困人口的温饱问题。但是，仍有少数农村人口尚未脱贫，已经脱贫的还不够巩固，历史上形成的贫困地区的落后面貌还没有彻底改变。因此，巩固“八七”扶贫攻坚成果，从根本上改变贫困地区面貌，是一项长期而艰巨的任务。
(二) 水利设施建设是改善贫困地区群众生产生活条件、生态环境和实现脱贫致富的重要基础。“八七”期间，水利扶贫为改善贫困地区生产生活条件、基本解决贫困人口的温饱问题做出了贡献。加强了人畜饮水工程建设，共解决了5351万人的饮水问题，使贫困地区人畜饮水困难人口从8000多万人减少到2400万人；加大了小型、微型农田水利工程建设，并配套必要的节水设施，增加了水浇地面积，增强了抵御自然灾害能力；狠抓水土流失综合治理，有效改善了贫困地区生存和发展环境；大力开发贫困地区的水资源，发展老、少、边、穷地区农村电气化事业，改善群众生产生活条件。
(三) 进入新世纪，我国扶贫开发进入一个新的历史阶段。中央在认真调查研究的基础上，制订了新阶段《中国农村扶贫开发纲要》，提出了2001—2010年我国扶贫开发的目标任务、指导思想和方针政策，对新阶段扶贫开发工作进行了全面部署。为了贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神和《中国农村扶贫开发纲要》提出的各项政策措施，水利部组织编制了《全国水利扶贫规划纲要》。
（四）《全国水利扶贫规划纲要》坚持以邓小平理论和“三个代表”的重要思想为指导，紧紧围绕《中国农村扶贫开发纲要》提出的2001—2010年我国扶贫开发总的奋斗目标以及水利发展“十五”计划和西部大开发水利建设规划，明确了今后10年全国水利扶贫的方向、目标和任务，确定了水利扶贫的工作重点和保障措施，是《中国农村扶贫开发纲要》的重要组成部分。
二、 基本情况
（五）贫困地区的自然概况及其特征：
-- 地形、地貌及地质条件复杂，自然灾害频繁。贫困地区几乎全部集中分布在西部的高原和山地丘陵地区。地形特征是以山地和高原为主，高山、峡谷和盆地交错分布，喀斯特、黄土地貌发育，千沟万壑，水力侵蚀强烈，水土流失严重，山洪、泥石流、崩塌、滑坡等山地灾害频繁发生。
-- 生产条件差，生产力水平低下。贫困地区的耕地基本是坡耕地，山高坡陡，引水困难；高原和丘陵区地形破碎，多为坡耕地和旱地，保水、保肥性能差，产量低，地下水埋藏又深，不易开采，难以取用；岩溶山区，地表水漏失严重，地下水开采难度很大，土层薄，且极易流失。加上贫困地区的水利基础设施薄弱，人为陡坡开荒，水土流失严重，生产条件很差，中低产田比重大，生产力水平很低，不少地区还处于靠天吃饭的落后状态。
-- 降雨时空变化大，水资源严重短缺。我国降雨与水资源的地区分布反差极大。贫困地区大多位于自然条件很差的区域，呈块状、片状，主要分布在西北、西南的高原、荒漠、石山、黄土沟壑等地区，北方主要是资源型缺水，南方主要是工程型缺水。近十多年来，由于气候变暖，影响到降水的时空分布，北方大部省区多次出现大旱或连续干旱，泉水、溪水、河水断流，地面径流减少和地下水位下降，水塘、水窖等普遍蓄不上水，加剧了水资源的短缺，有些地区原已解决的人畜饮水问题又相继发生困难。
-- 自然生态环境脆弱，呈恶化趋势。我国气侯特点是西北地区干旱少雨、西南地区多暴雨，以及人类活动造成的负面影响，加上特殊的地形、地貌、地质条件，西部地区重力侵蚀、水力侵蚀和风力侵蚀都非常强烈，中东部的太行山区、沂蒙山区、东北黑土地等地区水土流失十分严重。我国贫困地区大都属于水土流失严重地区，水土流失致使贫困地区生态环境脆弱，石漠化、沙漠化、土壤盐碱化，草原退化、生物多样性减少等生态环境问题突出，生态屏障逐渐消失，有些地方人居生存条件已十分恶劣。生态环境呈恶化趋势。
-- 基础设施落后，缺电现象比较普遍。贫困地区集中分布在边远山区，村落零星，人口居住分散，虽然小水电资源丰富，但由于自然、经济和历史的原因，交通不便，基础设施差，生产落后，经济不发达，大部地区“三料” （燃料、饲料、肥料）俱缺，小水电资源没有得到很好的开发利用，导致普遍缺电，有些地区甚至无电。
-- 自然条件恶劣，水资源利用难度大。贫困地区山高谷深，地面坡度大，河流切割深，地形破碎，地质条件复杂，除了在河流上游的分水岭原区，高原面保存较好，地面起伏较小外，在河流上中游地区，大都河谷深切，相对高差一般在300-700米。西南的贫困地区喀斯特地貌发育，耕地分散，灌溉率低，具有建设大型水利工程条件的地方极少，只能分散兴建中小型水利工程，工程受益区分散，建设成本很高，给水资源开发利用和合理配置造成极大的难度。
（六）贫困地区的经济社会状况。1999年贫困地区592个县的总人口2.22亿人，占全国总人口的17.6%，其中西部地区为1.11亿人，占贫困地区总人口的50%。经济社会发展相对落后，国内国民生产总值5702亿元，占全国的7.1%，人均国民生产总值2573元，仅为全国人均产值的40%。地区财政收入低下，1999年贫困地区地方财政收入仅268亿元，人均地方财政收入120元，为全国的27%，自我积累和投资的能力极低，科技教育落后，劳动力素质较低。 “八七”扶贫攻坚计划实施以来，粮食生产增长较快，1992年贫困地区粮食总产量6788万吨，人均粮食325公斤；1999年增长到8837万吨，人均粮食达399公斤，略低于全国人均410公斤的水平，粮食总体已达到基本自给，但西部贫困地区粮食增长较慢。
（七）水利扶贫存在的主要问题：
-- 地方经济发展水平低，水利建设投入少，缺水现象普遍。贫困地区多为山区，水利工程建设规模小，而且长期以来水利投资主要靠地方和农民投入。贫困地区投资能力薄弱，依靠贫困地区地方财政投资水利建设非常困难，水利设施建设滞后状况非常突出，缺水现象普遍。国家实施“八七”扶贫攻坚计划以来，投资状况虽有很大改善，但水利设施的投入仍然不足，难以满足经济社会发展对水利建设的需要。
-- 水利设施老化失修严重，农业生产力水平低下。50多年来，尽管贫困地区大力开展了水利建设，取得很大成绩，但因水利基建投资太少，水利建设与全国水平相比严重滞后，现有水利设施标准低、工程不配套、病险隐患多，老化失修严重，直接影响贫困地区的经济社会发展。1999年贫困地区耕地面积3.6亿亩，灌溉面积只有1.29亿亩，灌溉面积仅占耕地面积的24%，比全国平均比例低18个百分点，云贵高原山区更低，如贵州省要低25个百分点。
 农村水电资源开发利用程度低，缺电现象还较严重。地方水电开发和电气化县建设是发展工业，增加地方财政收入，促进地方经济发展，改善生态环境，改善贫困群众生产、生活条件，加快农村脱贫致富的重要途径。贫困地区特别是西南地区水电资源丰富，但由于贫困地区中小水电建设资金严重不足，贷款受限较多，导致水电建设步伐缓慢，加之现行的电力体制，发展地方水电举步维艰，开发利用程度还很低，缺电现象还较严重。
 ——科技教育落后，劳动力素质低下。