一个扭曲的利益链


“吃饭靠财政，建设靠国土”，这种现象是现行城镇土地出让制度的基础，又是城市化快速发展的阶段下特有的。中国社科院博士王小映说。


王小映参加了国务院发展研究中心的一项关于中国土地政策的调研。他说，经营城市，意味着对土地市场要进行细分。有两个水池，一个水池蓄水，一个池子放水。放水有两个水龙头，一个放的是低价供应的工业用地，甚至有的工业用地低于市场价就供应出去了。另一个是招拍挂供应，“这部分地就直接体现了土地经营的收益”。


他说，地方政府的土地经营是由各地设立的土地储备中心或者政府控股的投资公司来运作的。经过7-8年的发展，全国各地土地经营已形成相对统一的模式。


本报记者在多个城市所做的调查表明，为了招商引资，工业用地基本上是微利甚至低于成本价供应。在佛山，工业用地协议转让价在30万-40万元/亩，5通一平的地价收购与整理成本约20万/亩。无锡新区对投资商承诺的是9通一平，每亩用地成本超过20万，而协议转让工业用地地价平均仅为12万/亩。


而在城市土地实际消化使用中，非经营性用地，包括工业用地、路桥、公园等市政配套项目用地占了绝大部分比例。在深圳，储备用地供应中，每年只有约3成是商业用地。国家发改委宏观经济研究院区域经济室主任高国力认为，在很多城市，大部分土地亏本或无利润“经营”，那么占小部分的商业用地价值最大化就是自然的逻辑。


在浙江绍兴市袍江工业区，2000年才开工建设的工业用地价格一般在5万-6万元/亩，现在涨到15万-25万元/亩，区内1/3的土地用于商贸，约20平方公里，目前拍卖的面积总共是249.8公顷，平均每亩超过100万元，收入约37亿元。佛山市国土局土地市场管理科科长陈畅说，佛山市商业用地出让价格目前已经达到130万-270万元/亩。


“‘8·31’之后，商业用地实行招拍挂，这一环节看似市场化运作，但是，在土地经营整个流程中非市场化因素很多，这导致政府利用商业用地招拍挂这个市场化出口尽量多的获利。”高国力说。


或许不难理解，在北京、上海、深圳、杭州等资金聚积较多的城市，天价地块不断拍出。今年4月份，北辰集团以11.5亿元的价格拿下了北京市海淀区的一块地。业内人士计算，该地块的楼面价格每平方米近4900元，建成后，每平方米近万元，而周边普通住宅均价不过6000元左右。


这也使很多市场人士把房地产价格上涨归咎于地方政府。

地方政府的利益


实际上，土地出让收益已经成为地方政府预算外的最大一笔收入。而与此相关的房地产税收，也成为地方政府财政收入的最大来源之一。根据国土资源部的数据，2005年，全国共出让土地面积16.32万公顷，出让价款5505.15亿元。其中，招拍挂出让面积虽然只有5.72万公顷，但出让价款却达到3920.09亿元，占总收入的七成以上。


王小映说，土地出让金收益大部分用于城市基础设施建设以及土地储备自身所需资金。北京市发改委公布的规划显示，2005年，北京市政府投入175亿元在固定资产上，主要是大型基础设施建设，在资金来源中，土地批租收益111亿元，占63%。


2005年，北京在基础设施上的投入超过610亿元，增长了31%，这与土地出让收益的递增不无关系。问题是，如果没有土地出让收益，北京基础设施投资谁来补缺？


除了将土地储备逐渐转化为土地经营战略而有自身经营性盈亏平衡需求之外，土地经营环节所产生的出让金收益、土地融资所带来的巨大资金对城市建设的支撑作用也是商业用地出让价格不断走高的原因。


土地出让收益对城市基础设施的关键支持作用是一个普遍现象。2003年上海出让金收益191.7亿元，2004年深圳国土基金总收入128.46亿元，2004年仅北京昌平区土地出让金收入30.8亿元。这些资金全部上缴财政，用于城市基础设施建设和土地开发。


也正因为如此，土地经营背景下的房地产业的发展成为各个地方最活跃的产业之一。房地产业的投资对地方固定资产投资起到极大的拉升作用，另外，包括土地税收，以及建筑业、房地产业多个环节的税费直接由地方政府享有，从而直接提高了地方财政的收入。

根据央行公布的区域金融运行报告，2005年，房地产业已经超过居民服务和其他服务业成为地方税收第一大行业。


在其他省区，也有类似的情况。2004年上半年，浙江房地产税收为86.82亿元，同比增长75%，占地税收入的21.9%，对全部税收的增长贡献率达到34.68%，成为第一税收来源。如果再加上建筑业，2004年全年二者所占比例已达到34.6%。


根据国务院发展研究中心的调研，在浙江一些地方，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入占预算外收入的60%左右。几项加总，从土地上产生的收入就占到地方财政收入的一半以上。


实际上，地方政府能够掌握的资金还不止于此，利用土地融资也成为地方政府扩张财力的有效方式。


王小映说，土地融资有两种形式，一种是土地抵押融资，即以政府储备的土地直接抵押给银行获得贷款；另一种是土地收益权质押融资。他说，后者是政府将征收的土地整理之后，完善了市政配套，土地出现了升值，政府再以升值部分的收益权向银行融资。


统计显示，2002年至2006年4月，北京市国土局土地储备中心以土地抵押获得110.96亿元贷款，而北京利用储备土地获得了十家银行的318亿元授信。


在土地收益权质押融资方面，2003年4月，天津市国土局以天津外环以外的土地收益权质押，向开发银行融资500亿元，资金也将主要用于城市基础建设及土地收购工作。


“银行的介入，使得政府可以有更多的资金用于土地收购、整理以及基础建设。”国研中心的调研报告称，银行信贷的介入，也为土地市场的繁荣和政府土地出让收益最大化找到下游出口。今年4月，哈尔滨市甚至直接利用储备土地的未来收益，向社会公开发行信托产品筹集资金。


看得见的风险


土地抵押以及土地收益权质押都使得地方政府经营土地可以持续，而且使得地方政府获得了远超过当期土地出让收益的资金，但是融资的风险开始显现。


绍兴袍江工业区管委会办公室副主任谢浩然说，绍兴袍江工业区占地60平方公里，5年以来，开发区建设总投资50多亿元，但是不包括工用地，袍江工业区商业用地累计土地出让金不过37亿元。


仅仅依靠土地出让金无法弥补城市建设所需的全部资金。王小映认为，东部沿海经济发达地区可以通过大量的招商引资项目的开工而带来巨额的财政收入来弥补。但是，根据记者的调查，即便招商引资比较成功的地区，城市开发建设贷款形势依然严峻。


“13年来，无锡新区开发建设累计投入约300亿元，我们一直在负债经营。”无锡市新区土地储备中心土地储备经营部副经理陆文彬对记者说。他说，由于新区对招商引资项目用地的硬件投资较大，在上世纪90年代末就提出了9通一平，而商业用地的价格只是在2004、2005年才大幅上涨，累计商业用地出让金收益只有约20亿元。


无锡新区高新科技园的产业规模在全国仅次于苏州高新科技园，2005年无锡新区的GDP由2001年的110.4亿元增长到375.1亿元，财政收入由2001年的16.16亿元增长到64.48亿元。但是，有专家指出，根据各地方不同的产业结构，地方财政收入仅有1/3至1/2能由地方政府支配。


因此，商业用土地出让价值最大化仍然是地方政府追求的一个目标，甚至，如果不能实现土地出让价值最大增值，那么地方政府将面临无法归还银行贷款的风险。这或许可以为一些地方的土地价格连创新高给出一个注解，而这也进一步带动了房地产价格的上涨。


在5月3-7日深圳举办的春季土地房产交易会上，无锡、武汉、南宁和珠海等十多个城市首次将当地土地出让项目拿出来在异地进行展示、推广，试图在更广的范围内使土地出让价值最大化。


央行的一份报告显示，截至2005年1季度末，政府土地储备机构贷款余额达到950.2亿元，几乎占到地产开发贷款科目的一半。央行警告，土地贷款尤其是政府土地储备机构的土地信贷增长幅度过快，并蕴涵相应风险，应予以适度控制。


广州市国土一位官员表示，“从城市建设角度讲，土地储备是城市建设的重要来源，还是实施 城市规划的重要手段，我们一方面要保证合理的地价收入，支持建设，另一方面必须避免推动房价上涨，这中间实现平衡非常困难。”


问题在于，新一轮地产调控可能加剧地方财政和银行信贷风险。国研中心调研显示，在第一轮土地调控中，就已出现经营性用地招拍挂低于底价，政府土地出让收入剧减的严峻局面。现在，第二轮地产调控风暴已至，等待他们的又会是怎样的命运？

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