我国湿地保护修复的政策演变及建议

湿地是地球重要生态系统之一，被誉为“地球之肾”“物种基因库”，具有涵养水源、净化水质、维护生物多样性、蓄洪防旱、调节气候和固碳等重要的生态功能，对维护我国生态、粮食和水资源安全具有重要作用。然而，由于气候变化和人类不合理地开发利用等原因，很多湿地都面临面积萎缩、功能退化和生物多样性下降等问题，给我国经济和社会发展带来不利影响。近年来，我国对湿地保护的重视程度不断提升，并采取相应的措施和手段加强湿地保护与管理，以促进湿地可持续发展。

 

一、我国湿地保护政策的演变及特征

1.湿地开发期（1949—1991年），对湿地的功能与价值认识不足。新中国成立初期，我国人口持续增长和粮食供给相对短缺的矛盾，始终主导着我国土地利用政策。在以粮为纲、向土地要粮的单一农业经营思想的指导下，社会公众严重低估了湿地对人类生存发展的重要意义，追求将湿地变成农田，造成了长期的湿地开垦压力，且这种压力越来越大。

这一时期，大量湿地被大规模围垦和开发，湿地面积锐减。同时，长期的人水争地、围湖造田、围滩造地等，也阻隔了河湖的天然联系，使得湿地功能退化或丧失。

2.政策转型期（1992—2012年），由鼓励湿地开发向湿地保护转型。1992年1月，我国正式加入《湿地公约》，采取了一系列旨在保护湿地的措施。湿地的功能与价值逐渐受到重视，但并未主流化。1998年，我国遭遇长江全流域的洪涝灾害。其间，湿地的洪水调蓄功能得到充分发挥。此后，国家制定了“封山植树、退耕还林，平垸行洪、退田还湖，以工代赈、移民建镇，泄淤除障、疏浚河湖”的“32字方针”，在长江中下游地区开展了湿地恢复工程。

这一时期，社会公众逐渐认识到湿地的重要性，从过去的开发利用湿地逐渐过渡到优先保护湿地。在工程规划体系方面，2003年9月,国务院批准发布了《全国湿地保护工程规划(2002—2030年)》作为我国湿地保护长期规划，陆续实施三个湿地保护五年期规划。国家投入大量资金实施工程项目，并带动地方共同开展湿地生态保护修复。

3.湿地全面保护期（2013—2021年），将湿地保护纳入国家级战略中。党的十八大报告明确提出，“扩大湿地面积，保护生物多样性，增强生态系统稳定性”。党的十九大报告又提出，“强化湿地保护和恢复”。特别是2016年11月出台的《湿地保护修复制度方案》，明确了全面保护湿地、强化湿地利用监管、推进退化湿地修复等指导思想，并将湿地保护和应对气候变化等作为各级政府的刚性任务和考核指标。

这一时期，党中央、国务院高度重视湿地保护修复工作，将其作为生态文明建设的重要内容，出台了一系列政策文件，作出了一系列决策部署，并将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划；同时，健全与事权相适应的财政保障机制，推动各级政府采取多种措施推进湿地保护与发展。

4.高质量发展期（2022年至今），湿地保护全面进入法治化轨道。我国于2022年6月施行了《湿地保护法》，28个省份也先后出台了湿地保护法规。作为我国首部专门保护湿地的法律，《湿地保护法》立足湿地生态系统的整体性保护修复，确立了“保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用”的基本原则，构建起湿地保护管理顶层设计的“四梁八柱”，为我国湿地保护的高质量发展提供了有力的法治保障。

这一时期，我国通过制定《湿地保护法》，为全社会强化湿地保护和修复提供了法律遵循。与我国现有的单一要素自然资源法律相比较，该法更加注重生态系统的保护和修复。这也表明，我国从湿地生态系统的整体性和系统性出发，建立了完整的湿地保护法律制度体系，使湿地保护正式走向法治化之路。

 

二、我国湿地保护修复的现状与挑战

1.湿地保护管理体系基本建成。目前，我国设有国家层面湿地管理专门机构，地方也成立了各级湿地管理机构；初步建立起由林草主管部门负责的湿地保护管理体制，以及地方政府湿地保护协调机制，形成了湿地保护合力。

我国实行湿地面积总量控制制度，把重要湿地纳入生态保护红线，国土“三调”将湿地列为一级地类；加快建设以国家公园为主体的自然保护地体系，把约1100万公顷湿地纳入国家公园体系，重点建设三江源、青海湖、若尔盖、黄河口、辽河口、松嫩鹤乡等湿地类型国家公园；已建立600多处湿地类型自然保护区、903处国家湿地公园和为数众多的湿地保护小区；已建立包括国家重要湿地（含国际重要湿地）、省级重要湿地、一般湿地的分级管理体系，指定了国际重要湿地82处，认定国家重要湿地58处，建立了省级重要湿地1090处。13个城市获得“国际湿地城市”称号。每年开展的国际重要湿地生态状况监测表明，我国生态状况明显改善，生态功能有效发挥，总体呈向好趋势。

2.全面推进实施一批湿地保护修复重大工程。“十三五”期间，中央财政投入98.7亿元，开展湿地保护与恢复重大工程，以及湿地生态效益补偿补助、退耕还湿、湿地保护奖励等项目。“十四五”以来，国家林草局在“双重”（全国重要生态系统保护和修复重大工程）区域的国际重要湿地、国家重要湿地、湿地类型的国家级自然保护区，组织实施了一批湿地保护修复重大工程，以提升退化湿地的生态功能。

目前，我国实施湿地保护修复项目3400多个，新增和修复湿地1200多万亩，湿地面积达到8.5亿亩左右。

此外，我国还组织实施了44个山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目，在洞庭湖、洱海、巢湖、乌梁素海等重要生态区开展湿地保护修复，已完成保护修复面积17.9万公顷；组织实施了“蓝色海湾”整治行动、渤海综合治理攻坚战、生态修复和海岸带保护修复工程等重大项目，已修复滨海湿地三万公顷；尤其是经过多年的努力，我国初步扭转了红树林面积急剧减少的趋势，成为世界上少有的红树林面积增加的国家之一。

3.我国湿地保护面临的挑战。在很长的一段时间里，由于对湿地生态系统重要性认识不足，全球范围内的湿地生态系统都遭受了严重的破坏，湿地的消失速度是森林的三倍。自1970年以来，全球超过35%的湿地已退化或丧失。

根据全国第二次湿地资源调查结果分析，我国湿地面临的主要威胁包括湿地面积减少、湿地生物多样性下降和湿地功能衰退。据统计，我国有40%的重要湿地面临严重退化威胁。历史上湿地资源丰富的长江中下游地区、三江平原、松嫩平原及若尔盖沼泽湿地、东部沿海滩涂、河口三角洲及红树林等区域都遭受了严重的天然湿地丧失或“消亡”。

三、我国湿地保护修复的典型模式

1.以问题为导向的湿地保护修复模式。该模式通过实地调研、座谈、访问等方法，对湿地生态系统面临的问题进行分析，并提出相应的保护对策、规划方案和工程措施，以实现湿地生态系统保护修复的总体最优。其确定的问题须经过排序处理，即将严重影响保护管理有效性、经过人为努力有可能解决的问题列为优先级。

如，位于黑龙江省的扎龙湿地是我国最大的以鹤类等大型水禽为主体的珍稀鸟类和湿地生态类型国家级自然保护区。由于受到自然因素及人类活动的影响，以及缺乏对水资源和湿地的统一管理，人地争水矛盾突出，致使扎龙湿地生态环境恶化并有加剧的趋势。针对扎龙湿地缺水导致生态退化的问题，自2001年开始，各级水资源主管部门共同协作，实施应急补水工程，连续20多年通过跨流域调水，引入嫩江水流为扎龙湿地生态补水，取得了较好的效果。

笔者认为，根据目前我国湿地保护修复的实际情况，基于问题导向的湿地保护修复模式比较适宜，不仅可对实施解决问题方案进行优先排序，还可实现对现有资源的合理优化。

2.基于湿地生态特征的湿地保护修复模式。湿地生态特征是湿地生态系统组分、生态过程和生态系统服务三大部分在特定时间点的组合，其驱动因素包括自然驱动与人为驱动。该模式包括确定和描述湿地的关键生态特征、确定可接受的生态特征变化范围以及威胁因素、开展有针对性的湿地保护管理。

如，四川省邛海湿地属长江流域、雅砻江水系，是全省第二大淡水湖。为加强对邛海湿地的保护修复，西昌市采取了如下措施：一是基于维持湿地生态特征稳定的需要，出台相关保护文件，加大保护力度；二是基于生态特征整体性保护的需要，实施邛海全流域保护；三是实施“三退三还”（退塘还湿、退田还湿、退房还湿）、生物多样性恢复、湖滨缓冲带、鸟类栖息地恢复等方式，修复邛海湿地生态系统。这些措施使得邛海水域及湿地面积从26.4平方公里恢复到34平方公里，其湖水水质得以提升、生物多样性得以恢复、湿地生态环境得以修复，并改善了全市的人居环境。

笔者认为，基于湿地生态特征稳定开展湿地保护修复，需要在以往仅仅强调静态的物种及其生境保护的基础上，突出生态过程的保护以及生态系统服务对国民经济发展的影响。

3.“湿地保护修复+”模式。该模式是在水利工程、水体治理、生态农业、特色产业等建设过程中，依托湿地保护修复工程，通过自然恢复和人工措施，恢复湿地生态系统、湿地功能和保护特殊物种，以此实现湿地保护修复与其他工程的协同，实现效益的最大化，从而发挥湿地的多种生态功能。

如，海南省海口市五源河的“湿地保护修复+水利工程”模式把水利工程与湿地保护相结合，综合考虑山水林田湖草等生态要素，将生态治水、小微湿地建设和湿地保护修复有机结合，使得岸坡自然化、生态化，有效保护和提升了湿地的生物多样性，呈现出都市生命河流景观。

笔者认为，“湿地保护修复+水利工程”“湿地保护修复+水体治理”“湿地保护修复+生态农业”“湿地保护修复+特色产业”“湿地保护修复+环境治理”等系列模式，在湿地保护修复的过程中，可充分发挥其在生产、生活、生态中的多项功能，并将其良好的生态优势转变成经济优势。

四、相关建议

笔者认为，我国当前的湿地保护修复工作应以《湿地保护法》为根本遵循，以湿地生态系统面临的问题为导向，坚持保护优先、系统治理、科学修复的原则，还要在充分考虑水资源禀赋条件和承载能力的前提下开展系统治理。

1.坚持保护优先、系统治理、科学修复的原则。保护优先方面，应在湿地保护与利用发生冲突时，优先考虑维护湿地生态功能和生物多样性，保障生态安全。系统治理方面，应把握湿地生态系统和各个生态要素的关系，统筹兼顾生态保护与污染防治、自然资源保护的内在联系，系统、全面地开展湿地保护。科学修复方面，应在尊重科学规律的基础上，采用自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的方式修复受损湿地的生态功能，恢复其生物多样性。

2.按照山水林田湖草沙一体化治理的理念系统治理。湿地是由各单项自然要素构成但又相互依存的统一综合体，是具有多种功能、各功能相互支撑又相互制约的完整生态系统。无论湿地是作为自然资源综合体，还是作为生态系统，只要其中一个要素或一个环节出现问题，都将导致湿地资源综合体或生态系统受到破坏，进而危害整个生态安全。笔者认为，应将湿地生态系统和各个生态要素视为一个整体，在加强湿地保护的同时，也要注重保护湿地中的野生生物和其他自然资源，以实现湿地的整体保护。

3.因地制宜地根据各地的水资源禀赋实施保护修复。我国幅员辽阔，东西地区和南北地区跨度大，受季风气候影响，各地区的降水量、径流等差别较大，而土地面积和人口数量更是相差悬殊。因此，各地区因自然禀赋差异导致的水资源供需矛盾较大，在保障湿地基本生态用水需求时，须综合考虑这些因素，兼顾生活、生产、生态用水，合理配置水资源。

（作者为北京林业大学生态与自然保护学院教授、博导，国家林业和草原局自然保护区研究中心秘书长）