当前关于国土空间规划体系建构的议题，很多是围绕规划管理体系的深化改革展开的。规划控制的刚性过强和城市发展与指标的不适应性深刻反映了规划体系的核心问题，即“城市发展的不确定性和规划的确定性之间的矛盾 ^[1] ”。不确定性是市场经济下城市发展的基本特征，市场的开发建设行为作为发展不确定性的根源，主要受规划管理机制中的编制、审批和实施等环节的控制。

我国的规划管理体制是在1990年前逐步形成的，早期计划经济的思维背景使管制的逻辑更偏向“制定-实施”的控制模式 ^[2] ，而忽视了市场自有的属性。自《2008年规划法》颁布以来，管理体系的改革便一直强调规划自上至下的宏观调控能力，市场“许可开发”的条件主要通过逐层分解技术性指标得以实现。但事实上，由于开发行为的地方性和市场发展的不确定性，“纯”理性的上层管治难以协调背后庞大的利益体系，这也导致“控规”频繁调整的现象屡见不鲜。

国际中大部分国家选择将土地开发的控制权交给地方政府管理，是因为土地的开发活动是规划目标的实现与地方政府部门为实现这些目标所承担的市场风险水平之间的权衡。我国在中央集权，地方分税的背景下， 权力配置和土地制度演变过程的本质是以土地使用权为核心， 土地所有权的虚化，是在“公有私用”基础上不断强调和规范“私用”，这与英国的土地私有、土地开发权国有化的演变过程有较大的相似性。因此，有必要在目前国土空间规划改革的背景下重新以土地开发权的视角思考规划权力配置的相关问题以应对如今经济增长乏力，市场缺乏活力的现状。

我国是社会主义制度，国家代表了人民最广泛的利益。1988年土地管理法规定我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，由于市场天然具备外部性、持续性和时机性，市场经济体制下土地和规划政策的实质已转变为以土地使用权为核心，土地所有权的相对虚化，使用产权的复杂性使政府不得不以政治的手段行使公权力介入土地的使用与开发，形成了一套基本的规划管理体系。

但就本质而言，管理和规划并不存在先天的联系。管理的关键在于控制，控制的逻辑起点要素是“可能性空间”和“选择”，前者是控制的前提条件，后者是施加在被控对象上的一种作用，控制的目的有两种，即“保持系统原有状态或引导系统的状态达到某种预期的新状态 ^[3] ”。因此，若以法律为依据， 在规划之前，对开发的控制就已作为一项具有地方性质的公共事务运用于社会大系统中主要解决社会纷争问题。

在我国早期，统治者为维护权威、维持社会秩序，对城市居住布局、居民行为活动、建筑形态风格等进行控制。《长安志》中“皇城之内惟列府寺，不使杂人居住，公私有便，风俗齐肃”；《唐律疏议》“诸侵巷街、阡陌者，杖七十”、“越……坊市垣篱者，杖七十，侵坏者亦如之”；《工部尚书》“其士庶公私第宅，皆不得造楼阁，临视人家”就是唐宋时期对“禁止官民混居”、“禁止侵街”、“禁止损坏坊墙”、“禁止私自加高建筑”的控制。此后，这项权力逐步延伸，控制对象的范围进一步扩大，到清末民国时期，在内外作用因素的催使下，当时建立的巡警总局（后改为警察厅）下设总务科、行政科、司法科、卫生科，是最早将司法、警察、市政管理合一的混合机构 ^[4] 。

西方妨害侵权行为自13世纪初就一直存在，最初是私人妨害，官方定义为对地役权的侵犯，而后是“妨公害”。如美国哈达切克诉塞巴斯蒂安案（Hadacheck v. Sebastian.1915）、英国斯特奇斯诉布里奇曼案（Sturges v. Bridgman.1879）等都是恰当的行使了警察权力来控制开发行为以保持社会的稳定。因此，这种“控制”从本质来讲就是对社会不良影响产生的遏制。

土地是规划的核心内容， 在城市化之前，土地作为生存和生产资料，人地关系的交换还处于符合能量守恒规律的状态 ^[5] ，但事实上，一旦人类拥有了改造土地和使用土地的能力，不良影响就必然会在改造和使用过程中产生。《财产法》将土地视为一种三维的“空间”，因为“农业需要土地的深度，人的活动也需要地面之上的空间 ^[6] ”，但由于土地不动性必然会引起在经济层面的供应稀缺和价值的变动，而不动产和其附着物动产的置换关系必然会产生土地的法律性 ^[7] ，因此这在权力和权利层面就体现在土地的所有和使用上。

但事实上，私权和公权从本质意义上并不是完全的矛盾体。在卢梭的概念中，所谓公权就是“按照比例分配全部自然资源”，只是因为“城邦的力量无可比拟的大于个人力量，公共的所有权虽然不是更合法，但实际比个人所有权更强大和更不可变更”，所以现代的思维逻辑都认为政府应对公有权力持有更多的占比。

因此，就本质而言，规划就是一个政治的过程。霍克将它比喻为旅行者收拾行囊，因为留意行程中的所需品，所以旅行者选择性的将适合的东西先后放进行囊 ^[8] 。最早被拿走的是公共卫生的权力，瘟疫是进入现代时期对私人权利最大的威胁，英国1848年通过的《公共卫生法》曾是许多国家参考的第一行政法 ^[9] ，铁路公司诉胡森案（Railroad Co. v. Husen.1878）、马萨诸塞州诉海耶斯案（Massachusetts v. Hayes.1884）等都是该权力行使下的经典案例。在权限的推进下，市政管理和建设的权力被交由政府行使，英国在1865年完工了伦敦长达2000公里的地下排水系统改造工程，美国纽约州《1887年小型公园法案》承认建造公共公园是政府的正当职能，欧几里得村诉安布勒房地产公司案(Village of Euclid v. Ambler Realty Co.1926)支持区域划分法律作为改善生活质量的方式。政府开始考虑更现实的贫民窟清理和住房问题，英国的《1925年住宅法》，美国《1937年住宅法》等相关法律的目标都是改善住房，住宅规划建设的相关权力被进一步收归国有。

由此可见，“规划和规划决策依托于价值判断 ^[10] ”， 政府在规划层面的政治介入绝非一蹴而就，而是社会发展到一定历史阶段的产物，是政府为承担更多的社会责任将公共权利逐步上收后的结果。

沃格林（Eric Voegelin）认为“西方现代性的本质是灵知主义的成长…最终导致自由主义、共产主义、纳粹主义等各种极权主义运动 ^[11] ”。二战后，资本主义国家阵营发生变化，以美国为首的新自由主义和以苏联为首的斯大林主义代表着两种极端，前者以米塞斯（Ludwig Heinrich Edler von Mises）为代表反对国家计划和政府控制经济，支持私有企业和自由市场；后者在斯大林的领导下表现为政治的高度集权，倡导公有制和国营管理。

在此背景下的英国，一方面承受着工业城市内部激进的社会变革，一方面又接受着以欧文（Robert Owen）为代表的乌托邦理想主义的改造，并最终浓缩在19世纪末霍华德（Ebenezer Howard）的“田园城市”理念中。因此，战后英国的政治共识呈现激进和保守理念共存，执政的“社会民主主义”政党强调在施政政策上增强国家干预，在经济策略上采用“混合”经济模式，即在经济主体为私有制的前提下，公共部门与自由资本市场共存，将部分资本产业置于国家的控制下，以国家“经营”资本为核心推动力。

为贯彻这一政治决策，早在实践时就有社会主义者提出“国家需要通过土地国有化手段，对土地市场实施牢固的控制”，战时的厄斯沃特委员会（Uthwatt）认为要解决土地问题就“必须改革土地所有制”，因为如果“私有制”继续存在的话“任何一种新的评估补偿金或改善金的准则都不能满足需求”。

这一论断在二战结束初期大受欢迎，工党迅速将煤矿、钢铁等重要工业和公用事业国有化，但土地国有化却迟迟得不到政治认同，因此在1947年《城乡规划法》中，工党撤回了土地国有化的建议，改而将土地开发的权力全部收归国有， 一方面，要维护建立在土地和房产私有制基础上的市场体系，另一方面要通过对开发权的“国营”对市场进行干预 ^[12] ，充分符合当时“混合经济”的立法。

土地开发权国有化制度奠定了英国“开发规划”的政治干预战略，自此，英国在城市发展中的一系列制度问题的根源都出自《1947年城乡规划法》及其衍生政策。历史对该法的批判主要围绕几个方面：

2.2.1城市发展的动态性

根据1947年规划立法，各地城市规划局必须在三年之内完成本地区编制开发规划的任务，开发规划有效期20年，每隔5年才修订一次，同时法律要求编制开发规划前应先由郡级规划局编制规划大纲（Outline Plan），并交由城市规划部大臣审核批复后才可继续根据大纲编制详细规划，详细规划要求必须精确到指明每块城市用地的用途，若实施过程中发生突发性变化，虽允许随时修改，但仍需要上报至中央政府审批。

于是这便产生了一系列悖论：数据指标是恒定的，郡开发规划图必须要明确的标出整个开发地区的土地利用分配指标，必须要精确的标明每一项城市用地边界线 ^[13] ，但城市发展的动态的，中央政府在审批时既要审查规划大纲和详细规划的内容，又要考虑相关部门的意见，随时应对详细规划的修改，从而导致规划延误而拖延了开发控制工作的进行。

2.2.2规划的不可预测性

1947年的开发规划是在两项预测数据的基础上完成的，一项是英国人口数将在战后迎来一股婴儿潮，从1947年至1953年将持续增加，另一项预测是机动车辆将少量增加。但事实上，人口增长红利仅维持了几年多便保持稳定甚至下跌（表1），而战后生活水平的提高又使得小汽车的保有量明显大幅增加（表2），小汽车的增加，相应要求对原规划内容进行更改，并引发了一系列社会矛盾，直至1985年之后都未能妥善解决。

表1：1947年-1953年英国人口增长情况

表2：1950年-1970年英国交通统计（单位：千辆）

注：数据来源维基百科和英国交通统计

2.2.3规划管理中自下而上的复杂性

霍尔(Hall Peter)认为战后的规划体系产生了三大效果：“城市控制”、“城乡分离”、“造成土地和物产价格上涨”，但仅有第一个效果是规划师的主要意图。在英国47年规划实践的二十余年里，社会民主的中间路线广泛被人们所接受，似乎化解了左派与右派、自由主义与社会主义之间在意识形态上的纷争，尽管还是有诸如规划控制权利分配不均衡的批判，但都是围绕运作机制提出替代的规划政策 ^[15] 而不是放弃或缩减地方政府的规划职能。

打破社会民主市场的是撒切尔（Margaret Hilda Thatcher）政府的彻底自由的自由市场，1979年保守党政府的环境大臣赫塞尔廷（Michael Ray Dibdin Heseltine）发表演讲，宣布“精简”规划程序，对于规划许可的申请，地方规划管理机构应更多以积极的眼光看待。这看似是“简化规划体系，提高体系效率”，但实际上是否定了开发控制的地方性逻辑。

事实证明，撒切尔政府减少或完全避开地方政府对土地开发实施民主管理的机会并没有从根本重构英国的规划体系，被中央赋权建立的城市开发公司不是通过选举产生，无权代表地方民众实施规划，大的开发商拥有了中央赋予的“上诉权”当规划许可申请遭到地方拒绝时就上诉（如1985年钢铁制造公司胜诉案Steel and Morris v. United Kingdom），地方政府只能将实现开发控制的能力依赖于与非政府组织形成合作（如伯明翰市在1980年代建立的由市议会、阿斯顿大学和劳氏银行的合营机构用来开发阿斯顿科学园），但这种“地方政府企业化”的模式也引起了诸如1980年代纽伯里区抗议运动（Road protest in the United Kingdom） ^[16] 等自下而上的反对。 就目前英国规划改革的趋势来看，地方民主、福利和公共参与问题仍是主要研究的焦点。

我国的规划起步于20世纪50年代，“欧美模式的显性延续”和“苏联模式的隐性介入 ^[17] ”是中国在面临世界经验时的抉择。在当时社会思潮的趋势下， 有三股城市规划的理论经验影响着中国近代的城市规划： 首先是来自苏联政治介入后高度集权的社会主义城市规划和定额技术指标体系 ^[18] ；其次是以英国为代表的土地开发控制政策和土地开发规划立法体系；最后是以美国为代表的以保护个人权利为核心以及追求规划确定性和法治性的“区划制度（Zoning）”。

在历史的选择下，我国从短暂的苏联斯大林式的所有权重心很快的转向到现代的用益权重心：1978年，十一届三中全会对计划经济时期以政治和行政控制为主的规制型政府的管理模式进行了修正，在权力配置逻辑层面实行“分权化改革”，即中央政府向地方政府“放权”，一方面赋予直辖市、省会城市、较大的市和经济特区地方立法权，另一方面将大量项目审批的权力和国有企业的管理权限下放至地方。但分权后却造成了很多负面的效果，因此，1994年为了修正上一阶段“强地方，弱中央”的管理模式，中央再次在权力层面进行重新配置。一方面强化央地垂直的行政隶属事权关系，另一方面，在经济层面实行“分税制改革”，加强中央集权调控下地方自我发展和创收的压力。

在此背景下，“政府-市场”的二元关系日益复杂，并在土地制度改革、住房分配货币化改革后走向拐点。1987年，深圳率先将国有土地所有权和使用权实行“两权分离”的出让制度，而后，《宪法》和《土地管理法》分别对土地使用权转让制度进行了进一步的修正，并在2001年《关于加强国有土地资产管理的通知》中正式确定将土地经营性国有土地招标拍卖供地作为市场配置方式之一。

纵观我国早期权力配置改革和土地制度演变的过程，可以发现在政府垄断城市土地的背景下， 土地所有权不再是衡量土地开发建设价值的唯一标准， 而现代所谓“以用益权为重心”就是在中央集权，地方分税的背景下，在“公有私用”基础上不断强化“私用”。对比英国土地私有、土地开发权国有化的演变过程，与我国有异曲同工之境。

在20世纪规划事权配置的背景下，我国在1990年颁布并实施了第一部《城市规划法》，确定了城市规划体系的基本特征，即以城市总体规划为主导的发展规划体系。但同时，各城市仍在不断探讨多层次规划落地的精细化管理办法 ^[1] 。1998年，深圳颁布并施行的《深圳市城市规划条例》将“法定图则”概念成功引入，2005年建设部颁布《城市规划编制办法，简称“办法”》用“控制性详细规划”取代了法定图则，正式确定了我国以“总体规划-详细规划”为核心的二级规划体系。

在《办法》中，明确界定了总体规划和控制性详细规划中对建设用地开发权利的配置的区别，即由总体规划“提出空间管制原则；预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局方案和建设标准；原则确定市域交通发展策略”、“提出禁建区、限建区、适建区范围”以及“城市建设用地。规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）”；由控制性详细规划“确定规划范围内不同性质用地的界线”和“各地块的主要用途”。据此，以上内容可以概括为由总体规划规定建设和非建设用地的权利，由详细规划规定建设用地用途转变的权利。

我国是中央集权国家，政治集权的背后是中央和地方的经济分权，改革开放以来，发展主体的多元化使市场由单一计划分配转向计划和市场交易并行的双轨模式，分税制下央地的财政关系更像中央集权下独立经济的联邦体制。市场经济下，国民经济与社会发展与地方的土地开发建设有着密不可分的关系，而规划体系作为建设用地开发过程中配置权利的关键角色，需要对生产发展和由此而来的分配效应负责 ^[19] 。

以广东省广州、汕头、中山、佛山四个城市在2012年至2019年GDP增长与城市建设用地增长的关系为例（图1）。2019年四地95%以上的GDP均产出于建设用地，最高的广州GDP建设用地占比可达到98.94%，这其中绝大部分产能来自城市建设用地。在建立的以建设用地占比为自变量，以GDP（亿元）为因变量的指数函数中，我们可以得出四地的相关系数R2分别可达0.969、0.978、0.917、0.873，充分说明地方城市国民经济的增速与建设用地规划增速保持基本的相关性。

图1：广东省四地建设用地与GDP增长关系（2012-2019）

数据来源：广州、汕头、中山、佛山统计局《国民经济和社会发展统计公报》

毫无疑问， 城市的发展和竞争力的体现受规划权利配置的影响很大。 西方规划理论普遍将城市规划视为地方的事权之一，是城市政府为应对外部环境挑战，通过地方打造提升城市竞争力的主动选择 ^[20] ，以“农转非农”的权利为例，英国中央只有在农地造成过度侵害时才有环境大臣收回地方规划机关的申请核准权，而即使是用途管制最严格的日本，也是在“权力下放”后由农林水产大臣制定农用地保护政策，都道府县和直辖市编制规划并通过中央审批，在涉及农转用时得到都道府县知事或农林水产大臣的许可即可。事实上，这也与我国在2010年经济体制改革和国民经济转型升级前的全能型地方政府治理模式类似。

2008年全球金融危机后，我国在央地政治关系上做出了新的改变：一方面中央上收了部分事权，弱化了GDP在地方政绩考核中的权重，加强了中央对全国性事务和区域性事务的事权和支出责任；另一方面2008年中央颁布的《城乡规划法》提出了将国民经济发展规划、城市规划和土地利用总体规划“三规合一”的相关要求。其本意是想将三个并不冲突的规划叠加，从而实行一个完美的“发展战略-空间范围-空间格局”三合一的空间规划 ^[21] 。但问题是三者在编制和实施层面都曾属于独立的主体，因此上收底层的权利实行“统一”和“衔接”便成了解决问题的办法。

2013年中央城镇化工作会议中提出推进市、县规划体制改革,实现“多规合一”，据此，国家发展改革委、自然资源部、环境保护部、住房城乡建设部四部委分别展开了市县的试点。虽然各部门对于“统一”和“衔接”的技术理解不同 ^[22] ，但其本质都是意图完善国家的规划编制体系，防止规划管理权力在地方层面的分散，遏制城镇的不良发展。

然而市镇规划向大范围扩展必然会涉及不同层级的干预逻辑关系。但这种干预早在2010年国家住建部发布的《省域城镇体系规划编制审批办法》中就以三区（适建区、限建区、禁建区）四线（绿线、蓝线、黄线、紫线）的形式出现。据此，就2019年以前“三规合一”、“多规合一”的实践工作来看，再增加一条“城市开发边界线”是自上至下刚性的宏观管控的大势所趋，但区分建设和非建设的“边界线”应以何种形式呈现，应以何种技术作为支撑，又由哪些部门去负责划定，刚性的管控尺度和维度应如何，此类问题仍然是规划管理和开发控制的过程中难以抉择的部分。

2019年1月中共中央国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出建立国土空间规划体系，并将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。《意见》指出“下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动。”这实则是明确了现阶段规划的两点内容， 其一是规划始于国家， 是一个由上至下，由外至内的过程； 其二是规划编制是下级看上级， 是上级的主要控制性指标逐层分解至省市县镇的过程。

这其实与1990年规划法建立之初的分权制度有了很大的不同，就配置建设用地开发中划定城镇开发边界的权利来说，虽然国务院在2019年11月出台的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中强调“城镇开发边界是在一定时期内，因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界”，但“城镇发展的需要”实则是由建设用地规模和上级指标进行确定的。

在2019年6月自然资源部国土空间规划局关于征求《城镇开发边界划定指南（试行）》意见的函中，规定了划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地比例，县级不低于规划城镇建设用地总规模的90%，且开发边界围合面积禁止超过城镇集中建设区面积1.5倍。这种指标管控式的实践虽然很快进行了修正，但却仍未给予城市政府更多应对市场经济发展的弹性和空间：2021年6月，自然资源部国土空间规划局和耕地保护监督司在《关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》中提出“划定城镇开发边界不预设比例,不与城镇建设用地规模指标挂钩,应基于城镇的发展潜力、用地条件、空间分布特点等…”，但2022年4月自然资源部在《关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》中又给出了“严控新增建设用地，设置扩张系数在1.3倍以内”等具体要求。

众所周知城市开发边界是划分城市建设和非建设用地的重要分界线，城市建设用地界内是实施开发建设，规划和管控的主要地域，也是关乎城市经济发展的重要要素。尽管划定边界具有政治、技术、法律等所有的重要因素，但它实质上仍是一个政治过程，应属于具有“政策控制线”的功能 ^[23] 。

从规划管理角度来看，能够理解国家明确开发边界的管控指标和配置建设用地权利的意图是为了将公权力进一步上收以便于整体管理，但从规划实施和社会发展的角度来看，顶层规划划定开发边界是直接通过上级指标的分配倒逼，将具有地方性和动态发展性的开发活动的解禁与逐层分解的指标和规模绑定是否过于具体和复杂？

英国与我国规划权力配置的逻辑有很大程度的相似，我国在规划中遇到的问题在英国也同样出现。就规划的编制问题来说，1968年英国规划法宣布将开发规划分为具有战略性的结构规划和具有实施性的地方规划，其中，结构规划的内容应以书面形式提出包括：（1）就该地区的土地发展和其他用途，制订当地规划当局的政策和一般建议;（2）说明这些建议与有关邻近地区土地发展及其他用途的一般建议的关系，而这些建议可能会影响该地区;而且（3）包含可规定或部长可在任何特定情况下指示的其他事项。其中仅第2项就饱受诟病，一方面由于其本身的静态蓝图性，需要花费大量的时间、人员和金钱去佐证一个不可能不变的建议的“合理”性；另一方面由于其存在的政治性，又在当地地方议会级别之上强加了不必要的政策级别，因此到1974年的五年间，72项有可能完成的结构规划中只有57项被递交审批，且仅有27项获得批准，这样的结果令当时的执政党难以接受，为什么“规划部门画这些粗线条要如此之久”？因此，即使是属于中央集权性质的英国政府，仍然选择在进入21世纪以来推行地方主义（localism）政策，使规划体系的改革倾向更偏向于地方和社区 ^[24] 。

结合我国目前已公布的省级国土空间总体规划和相关城市工作试点的经验来看 ^[25] ，目前规划体系的核心问题仍是城市发展的不确定性和规划的确定性，刚性管控和弹性管理之间的矛盾。因此， 在规划编制和管理中是否应就开发权利的配置给与地方更多的自主权和弹性发展的空间值得进一步探索和实践。