城市建设管理中的技术服务平台

1 新机制服务于城市建设深化的需求随着我国社会经济的发展，城市化率迅速提高。人们对城市建设成果的期待，也由“从无到有”的欣喜，转向更为细致的、深入的多元化需求的表达。城市设施与环境的建设，除了要满足人们“住得下”的基本要求，还要满足人们“住得好”的进一步要求。所以，同世界上各个先行发达地区一样，近一二十年来，建设领域的城市

1 新机制服务于城市建设深化的需求

随着我国社会经济的发展，城市化率迅速提高。人们对城市建设成果的期待，也由“从无到有”的欣喜，转向更为细致的、深入的多元化需求的表达。城市设施与环境的建设，除了要满足人们“住得下”的基本要求，还要满足人们“住得好”的进一步要求。所以，同世界上各个先行发达地区一样，近一二十年来，建设领域的城市设计概念迅速进入大家的视野。同时，城市设计发展成为城市建设中具有和城市规划同等重要的、相互映衬的、不可缺少的一个上位谋略。

在全社会这样的深化期待下，专司建设管理的机构面临着越来越大的工作压力和越来越多的管控要求。在现有政府管理机构的设置中，城市规划局和城市更新局是专司落实规划建设管理事务的机构。由于在这个领域长期只有规划要求，而无城市设计要求，所以在这方面的管理工作中，设定的管理点和管理人员的专业特长及相应的管理方法与流程等，只能够对应相应的规划指标的要求，而不能够适应新出现的对城市设计的诸项成果的落实与管控。随着近年来社会各方对建设中城市设计层面的期待与成果要求的快速增加，以及对管控要求的急切提高，实际建设管控中“力不能逮”的状况层出不穷。有些与城市设计相关要素的管控，在实际情况里更是存在无人员、无依据、无流程、无方法的“数无”状态。

在既有现实与社会期待之间的巨大供求差异下，这些年来，在各地诞生了许多新的制度性安排与尝试。其中“城市总设计师制度”“技术服务平台制度”等一些新型的技术咨询形式，都是在这一方面所做出的积极的尝试，并在实践中取得了通过验证的管控效果，成为新的管控合作机制的代表（图1、图2）。

1 深圳湾区全貌

2 深圳前海石公园

2 新管控合作机制的特征

这类新兴的管控，所面对的是建设管理中新出现的深化要求。一方面，它们通过学术研究将城市设计的成果加以分解，尝试找到前所未有的管控点和相应的有效方式；另一方面，在建设管理实践中对上述做法加以实践，发现问题，继而寻找改进方法。通过不停地将此过程循环，逐渐摸索出城市设计相关要求的管控流程与方法。

首先，新的管控措施带来了新的管理机制与模式。在“城市总设计师制度”“技术服务平台制度”等新兴机制的安排下，专业设计、咨询机构得到了参与一部分行政管理的机会。对自身来讲，其拓宽了新建设形势下业务的门类，使机构能够更好地利用自身的人才优势与经验积累，更广泛和有效地参与建设过程。同时，设计机构的人才储备与调动的灵活性，也能够帮助管理部门机动而有效率地避免自身机构人员规模相对稳定与待处理行政事务的数量突变之间所带来的“人浮于事”或“无力招架”的不利局面，达到行政管理机构的稳定与建设形势的松紧应对的双赢效果。由于参与管理活动的专业设计、咨询机构是以合约形式与行政管理单位形成配合的，所以在处理具体事务中，技术机构往往能发挥自身在专业工作中的业务优势，同时降低行政管理的成本。在一定的机制设定下，这样的配合也能带来更加公平、客观的管理氛围，帮助我们实现行政管理事务的廉洁、高效。

其次，新的管控机制带来了新的研究需求。由于机制面临的是对城市建设管理中新要素的管控和新目标的达成问题，所以需要发现新问题，探索新方法，并且有针对性地找到新的管控流程与机制，而这一切都是要通过有针对性的研究来达成的。这就使新的管控机制实践与学术研究建立了密不可分、相互依存的关系。同时，指导实践的研究过程也使得常常被束缚在象牙塔里的学术研究得到了解放，找到实现其本身价值的正确通道。

现代中国的新城市建设，通常带有短建设周期、高密度和多变化因素的基本特征。这些特征决定了建设管控工作具有前所未有的高度复合、多反复与多元作用的特点。我们面临的建设形势，很难在世界上找到已有的成功经验用以临摹、借鉴。在此形势要求下，层出不穷的新问题需要从研究和基本经验出发，找到具有创新性的结论，并落实到管理实践中进行验证、研讨及完善。在行政机构“人员减负”的大环境下，这类创新研究的推进与应用革新长期不尽如人意，但借助于社会专业机构的加入，这种研究滞后情况得到了有效的改善。此外，新的管控合作机制给平日略带僵化的行政面貌带来了新的、多元化的、活跃的面貌。在对外开放展示、学术氛围营造、社会活动组织等各个方面，行政机构的权威性、稳定性和专业技术机构的学术性、专业性、多元性相互结合，能够使建设管理活动以一个全新的面貌，很好地提升社会公众对建设的认识度与参与度，从而更好地激发全社会能量参与到建设行动中。

3 技术服务平台的实践

2013 年底，深圳市正式启动了前海深港现代服务业合作区（以下简称“前海新区”）的建设。前海新区作为一个受世人瞩目的新兴建设区域，继承了几十年来国内新区开发中的“只争朝夕”的成果，承载了世人对于“国家在新时期进一步振兴”的期待。

为应对管理体制改革与前海新区“高强度、高标准”的开发需求，依据《前海深港现代服务业合作区综合规划》中“以体制机制创新为突破，规划理念创新为先导”的战略要求，深圳市前海深港现代服务业合作区管理局（以下简称 “前海管理局”）对前海规划建设管理提出了创新型的工作方式，成立前海建筑与景观设计协调平台，参与前海新区的规划管理工作。

3.1 前海创新，面临压力

从2013年6月27日《前海深港现代服务业合作区综合规划》正式发布，到2013年11月第一批落户前海新区的建设项目破土动工，前海新区的建设步伐一直急速行进。在满足国家经济建设的要求和探索行政管理制度改革的要求下，前海新区开发的重要性、紧迫性显得异常突出。

由于前海新区在新时期国家的经济建设中处于显要地位，它的规划建设引起了世界范围的关注。而处于发展与经济转型压力之下的深圳各地区，更是对前海新区开发建设的速度和成效寄予了极大的期望，因此在极大关注度下的前海新区建设周期压力超乎想象。急切的建设愿望和较高的建设成效期待相叠加，使以前海管理局规划建设处为首的前海管理局在今后相当长的时间内，需要处理大量的规划设计、城市设计、建筑设计、景观设计、市政公共系统设计等各个专业的设计工作，以及建筑群概念创意、建筑方案设计、扩初施工图设计等各个阶段的审查工作，工作量大且时间紧迫。同时，由于前海新区的投资商来自世界各地，并且他们无一例外地对自己在此处的建设寄予厚望，所以投资者们带来了世界各地的设计团队。面对项目与场地的设计，他们思维活跃，方法各异；面对客户的多元需求，他们奇招出尽，竭尽全力。

这给以“高起点、高标准、高完成度”地建设前海新区为目标的总体控制，提出了更高的挑战。同时，“高起点、高标准、高完成度地建设前海新区”的要求，使前海新区内的建设管理与审查工作比照深圳，乃至国内其他城市建设管理的内容，在工作量方面有较大的增加，在各个专业技术协同的层面，难度也有显著的提高。

任务重的另一个含义来自前海新区的建设所承载的上至国家最高领导机构，下至省市各方面的、高密集度的关注。 “中国的曼哈顿”“珠江口上的新加坡”等具象的期盼，以及为了造就前海新区的不平凡而在先期投入的精力、资源与成本，都使前海新区的建设管理工作面临着“只许成功，不许失败”的压力环境。

在“时间紧，任务重”的双重压力环境下，前海新区的建设管理工作遇到的另一个挑战，即作为国家法定机构的前海管理局，同时承接了在 “ 机构改革，公务人员缩编”方面进行试点的任务。在依照现行体制要求、参与管理的项目没有改变的情况下，比照深圳，乃至国内其他同等城市区域的规划局设置，前海管理局从事建设管理的处室和参与建设管理人员的数量都大幅减少了。

在当今经济建设发展条件日新月异，相关政策、法规频繁变化的大环境下，国内各地既有规划管理部门正普遍面临人力紧张、业务繁忙的状况。

3.2 技术服务，平台助力

以上这几方面都是前海新区的建设管理在新区开发建设一开始所面临的、必须找出妥善解决方法的问题。为应对管理体制改革与前海新区 “高起点、高标准”开发的需求，前海管理局引进专业技术团队，成立前海建筑与景观设计协调平台，发挥设计院专业优势，参与前海新区的规划管理工作。建设管理的“服务协调平台”是由具有一定规模与资质的、技术与职业道德口碑良好的、有社会责任感的、熟悉本地建设环境与政策法规环境的设计企业组成的。企业通过公开的社会服务合同招投标，获得主办权。在试点期内，主办权为三年为一期，每年各方会检讨“服务协调平台”的运行情况，经过三年的总结、完善后，形成制度。

3.3 制度设计，高效廉洁

在制度设计上，“服务协调平台”的构想主要是将由深圳市规划国土部门的内部规划、建审科室独立完成各部分技术文件（含分区规划、城市设计、建筑设计及景观设计等）的阅读、问题的发现、问题的处理和事后检查验证等工作，拆分成“技术解读”与“行政判断”两个主要的部分。

“解读”以技术性工作为主，是技术协调平台的主要工作，需要全面细致地对应规划要点及前海新区各项管理目标，做好消化分析工作，提出报审方案各技术符合关键点，为判断做准备。

“判断”是行政行为，由政府人员在详细解读的技术符合关键点上做出审批。这样分离运作，可以更好地突显行政职能的性质，充分地提高行政的有效性和人员效率，同时也为新时期的规划行政审批改革铺路。因此，技术协调平台的主要工作是以“解读”为主的技术“判断”，包括规划数据复核、规划要点合理性复核、方案审查、建筑工程许可证核查等技术性审查。

“技术解读”工作，由获得主办权的“服务协调平台”完成。相对于单独一人的专业公务人员，一个符合资格的建筑设计企业在解读技术图纸的深度、完成时间及合理化建议等方面，具有更大的优势和更高的可靠度。 “服务协调平台” 的技术输出，是以项目的规划设计要点和一系列规划设计导则为准绳的“违例清单”。平台的运作将保证这个清单的技术全面性与准确性，这也是考察“服务协调平台”工作成效的主要指标。

“行政判断”指的是以“服务协调平台”所提出的“违例清单”为依据，由管理处（室）的公务人员对设计报审方提出的处理意见与建议。由于各个项目报审技术资料的“违例清单”已经由“服务协调平台”，保证了对原始资料审看的全面性与准确性，所以专业公务人员可以据此做出较高效率的“行政判断”与意见处理。这将极大地提高公务人员的审查效率，并且能够保证基本的审查质量。同时，适当地将“审看”与“判断”分离，也明显有助于行政的客观性和公正性。由于“技术解读”是以联合机制内部文件的形式向“行政判断”环节交接的成果，而且参与工作的技术机构被设置了严格的保密措施，因此被审主体较难直接地接触到具体参与者。这样的设定可以在行政管理环节上避免形成不良的社会风气（图3）。

3 深圳前海合作区

3.4 发挥特长，全面创新

技术服务平台的组织由参与机构的专家组、派驻前台组、后勤支持团队、专业调研团队、顾问组构成：技术平台专家组负责前海新区项目的各阶段技术审核，参与项目技术会议，参与编制前海新区规划建设的技术规程和管理规定，对前海新区的重点项目和难点项目提供技术建议；派驻前台人员在现场完成技术支持与联络工作，以及前海管理局规划建设处交给的其他相关技术工作；后勤支持团队参与前海管理局规划建设处主办的会议、竞赛、展览、会务、后勤等工作；专业调研团队参与前海新区重点项目的调研、工作坊等活动，并配合形成总结报告或相应技术成果；顾问组对前海新区规划建设的重大事项提供技术支持。

在完成日常的技术资料审查工作的同时， “服务协调平台”亦借由专业企业的技术优势，将技术建议和技术服务创新性地延展到建设管理工作的其他一些领域，以求在新区的建设中，更好地体现创新优势，保护好各个设计团队的创作灵感，在前海新区的土地上，给创意更充沛的发挥空间。 “服务协调平台”主要负责的工作内容有：

（1）“服务协调平台”参与每个新建项目的设计条件审查。这项工作能够在充分理解和尊重上位规划和城市设计的精神下，通过引进新的数字手段，对设计条件进行三维模拟与技术分析，提出更宽泛的设计限制条件，给设计更多、更灵活的发挥空间。

（2 ） “服务协调平台”参与重要项目的设计任务书编制。这项工作能够更广泛地整合各方对于项目利益的关注，帮助业主与设计方更准确地把握设计的各种利益平衡点，同时也能够帮助某些开发方克服和规避过度苛刻的、过度形式主义的设计条件、设计流程及成果要求，使项目的设计环节更加合理、完善。

（3 ） “服务协调平台”参与组织前海新区街坊一级、地块一级各个开发项目之间的城市设计和其他公共交通、绿化、安保、配套等系统的协调讨论。这项工作是能够真正地使建设管理工作坚实地站在代表公共利益的一方，使区域的开发建设由始至终地贯彻“以公共利益为先导”的原则。

（4 ） “服务协调平台”参与谋划新区的整体建筑信息化模型（BIM）建构。这项工作依托当今日新月异的计算机技术，为前海新区的建设和未来的管理运行创造了一个准确、便捷、可信赖的虚拟信息平台。这将为今后的城市综合运营管理，提供宝贵的方法论及实际操作层面的探索。

（5 ） “服务协调平台”参与组织前海新区的各项宣传、推广活动，做好各项联络、服务工作。

（6 ） “服务协调平台”参与组织前海新区的技术公益活动，创造全社会融入、参与前海新区建设的人文氛围。

（7 ） “服务协调平台”参与前海新区管理的相关各项制度的创新研究，积极地提供合理建议，并投身到新机制、新办法的试行中。

通过上述的各项努力，“服务协调平台”试图成为管理机制改革的积极参与者，为社会的健康发展与进步做出有益补充，从而促进社会整体的良性运作。

4 各类创新机制的异同

“城市总设计师制度”“技术服务平台制度”和这一时期在全国各地兴起的创新机制一样，都是在国家建设发展新形势、新要求下，在建设管理领域内，派生出来的创新方法。它们共同的特点是吸纳成熟且有担当的社会专业机构与人员，并参与到行政管理的过程之中，从而应对社会对建设成果不断提升和变化的新需求（图4）。

4 由珠江口看深圳前海合作区

从前面的机制设定描述中可以看到： “技术服务平台”的最大特征，是社会专业机构的技术人员团队以“加入”的形式而非独立成建制的形式参与到建设管理工作中，他们并不独立形成“另一个新的”管理审查环节与机构。对于管理方而言，技术服务平台的存在，提高了日常审查工作的效率和准确度，也在业务管理的深度和广度上得到提升。对于建设方而言，并不增加设计资料报送及意见接收的另外环节，服务平台对他们是以“不可见”的形式存在的。

技术平台的参与人员，通过所属技术服务机构与行政机构展开有期限的合约工作。参与的深度与规模视实际需要而灵活变化。参与的形态是 “隐身”于行政机构之后，通过内部技术文件交接来交付工作成果。所有工作环节和资料接送储存环节都接受同等保密要求，所有工作流程合作方的指导与事后检查。

这样的制度设计，除了能切实减少行政机构在面对人员规模控制与工作强度大幅度变化时的压力困境，保证管理机构以较为稳定的人员规模，按质按量按时地完成工作。同时，这样的适度分离审查机制也可以适当地在敏感性工作中保护行政与技术人员，增加整体行政管理的公正性与廉洁化。

这些新兴的技术咨询服务，除了较好地满足了建设管理实操工作中新选项、新目标的达成之外，还在更加广阔的方面和更加透彻的深度上，拓展了新时期的建设管理工作内容与质量。相信在国家建设日新月异的未来，它也能够为建设管理的机制改革，提供可以参考的流程改进范本。 ■

图片来源

图1～图4：深圳市前海深港现代服务业合作区管理局提供