“投资人+EPC”的不同表现形式

投资人+EPC模式主要适用地方国企实施的公益性或准经营性项目，前期建设资金存在缺口，预计会在未来年度通过财政支出、上级财政补贴以及用户付费（使用者付费）收入、市场化经营等方式实现资金平衡和合理收益，前提需要社会资本阶段性的提供资金支持，社会资本可以选择权益类或债务类方式支持平台公司，权益类包括直接认购平台股权、与平台共同成立项目公司、社会资本组建基金认购项目公司股权、社会资本购买政府引导基金或平台发起的产业基金份额等，债务类包括自行或引入担保机构为平台融资提供担保、为平台提供融资租赁或保理等融资路径、引入非标定融产品为平台融资等。

平台公司取得政府法定授权或者自行以市场化主体开展企业立项，拥有一定区域范围或项目的投资、建设、运营等权限，平台公司通过“两招并一招”模式，通过“社会投资人+EPC”模式公开招标选定社会投资人，中标社会投资人与平台公司组建项目公司或提供融资服务，由项目公司负责该区域的投融资和建设运营，施工部分由具备施工能力的社会投资人自行实施。社会资本与平台公司约定退出机制、节点和退出方式，社会资本的目标是阶段性（包括项目全周期）为政府平台公司提供资金支持，让渡资金的机会成本和时间价值，通过基建项目的施工利润总体平衡。

一、投资人+EPC的主要风险点和关注事项

1. 股权的进入和退出需要履行国有资产评估和进场交易程序，关注自身企业的财经管理红线，避免发生违规担保、违规拆借资金等行为的发生。

2.在项目包装层面和招标层面不涉及地方政府隐性债务，不涉及为政府垫资。即政府财政资金不论何种形式给到地方国企都不能与地方国企需要延期支付总承办方的工程款及资金成本完全对应。

3.项目本身能够带动周边的经营性项目，包括近期和中长期，周边的经营性收入可以由地方国企统筹运用；项目业主的信用等级、资产负债、现金流预计可以支撑项目回款、可以按期履行出资责任和回购责任。

4.项目本身是十四五规划内重点项目、纳入年度实施计划项目。

5.政府和地方平台过往没有长期或经常性违约事件，地方财力相对稳健，负债率和财政自给率在合理区间内，人口未出现连年负增长，营商环境较高，国民经济与社会发展趋势良好。

6. 针对可能存在的回购责任能获取第三方连带责任担保是上策。

7. 项目的实施对进入一方市场、补足施工业绩、战略发展需要等方面有一定帮助，参照投资项目的测算逻辑，综合考虑资金时间价值、融资成本等方面，内部收益率确保在合理水平。

二、投资人+EPC的两标并一标的合规性论证

“ 两标并一标”在以往的PPP项目社会资本方采购过程中是很常见的，其法律依据是《招标投标法实施条例》第九条规定“可以不进行招标”情形的第（三）项“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”。

《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）也明确，对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。

参照PPP和特许经营的招标逻辑，很多投资人+EPC类、股权合作类项目也都采取了“两标并一标”的招标方式，合规性逻辑如下：

按照法律法规，能够“两标并一标”的项目范畴首先得是特许经营类项目或者纳入财政部和发改委双库的PPP项目（按照PPP新机制，此类项目不会再有增量，作为历史，可以借鉴），二者具备其一或兼具都可以，如果不属于上述范畴，在招标文件和实施方案里套用上述政策依据，显然不合理。

大部分片区开发类、投资人+EPC、股权换施工类项目都不是特许经营范畴，实操中也都是按照投资人和工程总承包人“两标并一标”去操作的，即招选投资人和招选总承包人同时开展。很多咨询机构在编制方案的时候也都套用了上述政策依据，但是站在审慎和严谨的角度，非特许经营和PPP项目的两标并一标依据是：

项目的投资人和设计单位、施工单位同时招标，即投资人的招标和工程总承包的招标各自是独立的，各有各的招标要求和竞价要素，只不过投资人招标和总承包招标的招标人是一个法人即地方国有企业，招标人将两项招标活动纳入一次招标流程，统一招标，统筹实施，也并未违背招投标法及实施条例。

综上，“两标并一标”要针对拟招标项目的不同类别、内容和范畴等底层逻辑，选择恰当的路径和方式去实施，避免政策滥用、套用，要使项目的合规合理性经得起推敲。

三、投资人+EPC的多种表现形式——长期股权合作

社会投资人与地方国企共同成立项目公司，项目公司负责项目实施，主要依靠项目的经营性收入收回投资并获取合理回报，项目实施过程中社会投资人与地方国企均不退出股权，直到项目合作期结束、特许经营期结束或项目公司经营期限到期，此种表现形式一般适用于市场化程度较高的项目，项目公司能够实现自平衡和自我造血，现金流预期较好。项目结束后可选择的退出方式包括公司解散或注销等。

四、投资人+EPC 的多种表现形式——明股实债

社会投资人与地方国企共同成立项目公司，项目公司负责项目实施，主要依靠财政赋能、项目的经营性收入收回投资并获取合理回报，项目实施过程社会投资人需要按约定退出项目公司股权，仅为地方国企提供阶段性的权益性资金的支持，项目合作期结束后不论项目收益表现如何，社会投资人均需按约定退出，此种表现形式一般适用于市场化程度较低的项目或者经营属性不强的项目，社会投资人充当的是融资机构的角色，但是资金以权益性形式体现，有助于地方国企运用资金杠杆，拉动银行贷款。项目结束后可选择的退出方式包括股权转让或减资退出。

五、投资人+EPC 的多种表现形式——带对赌条件的退出

社会投资人与地方国企共同成立项目公司，项目公司负责项目实施，主要依靠财政赋能或项目的经营性收入收回投资并获取合理回报，项目实施过程在达到某些条件或机制后，社会投资人可按约定退出项目公司股权，即地方国企与社会投资人通过设定对赌机制来形成社会投资人的或有退出权利，对赌机制可以包括低于某一收益率标准，补助资金没有足额到位，资源、资产或权属没有实现等。

此种表现形式一般适用于收入或流量的不确定性较大的项目，社会投资人在项目收益较好的情况下充当长期股权投资人，收益不好的情况下即转为明股实债投资人。项目触发对赌机制后可选择的退出方式包括股权转让或减资退出等。

六、退出项目公司股权的方式

基础设施与房地产的投资领域，无论是常规的PPP模式、BOT模式，还是通过入股或新设等方式成立项目公司开展的“投资人+EPC”、ABO+、基金+等模式，在前期的实施方案、商务谈判、条件设定和中标后的合同签订以及后期的运营退出等阶段都会涉及项目的“退出机制”，一般实施方案中会以“注销、清算等方式”概述和统括，但是在实操过程中，作为项目公司股东之一的社会资本要退出项目公司股权有很多种依法合规的方式。包括股权转让、公司减资、要求公司回购、解散公司、破产清算、法院判决解散注销公司、被合并注销等等。具体如下：

1. 股权转让

股权转让是最便捷的退出方式，如果受让方是公司股东，那么可以直接转让。如果是公司股东以外的第三方，则需要公司其他股东过半数同意，在同等条件下，公司股东还拥有优先购买权。因为公司法规定，公司其他股东如果不同意转让给别人，就需要自己购买，所以，只要有人肯作为受让方，股权转让在法律上就没有障碍。当然，如果涉及到国有产权交易，必要的资产评估和进场交易环节是少不了的。即使在招标阶段落实了股权转让退出的具体节点、触发机制或对赌条款，也无法对抗国有资产进场交易的合规性要求。

2. 减资退出

减资本质上是项目公司以其减少的注册资本购买了股东的出资从而实现了股东的退出。不需要另行筹集股权的购买款，但是前提是需要公司其他股东的同意以及配合，因为，公司减资至少需要三分之二以上股东同意，同时，公司减资的程序比较复杂，需要编制资产负债表、财产清单、公告与债权人协商债务偿还或担保事宜等等，周期也比较长。所以比较适合于公司其他股东配合而且公司自身没有或没有较多债务的情形。

3. 要求项目公司回购

股东要求公司以合理价格回购股东所持有的股份需要满足公司法所规定的条件，有限责任公司有下列情形之一的，对股东会该项决议投反对票的股东可以请求公司按照合理价格收购其股权：

(1)公司连续五年不向股东分配利润，而公司该五年连续盈利，并且符合本法规定的分配利润条件的;

(2)公司合并、分立、转让主要财产的;

(3)公司章程规定的营业期限届满或者章程规定的其他解散事由出现，股东会会议通过修改章程使公司存续的。

股份有限公司的股东，有下列情形之一的，可以请求公司按照合理的价格收购其股权：

(1)减少公司注册资本；

(2)与持有本公司股份的其他公司合并；

(3)将股份奖励给本公司职工；

(4)股东因对股东大会作出的公司合并、分立决议持异议，要求公司收购其股份的。

异议股东的股权回购权行使可以通过协议回购和诉讼回购两种方式实现。就好比“离婚”，也是可以通过协议和诉讼两种方式实现。协议回购即行使股权回购权的股东与项目公司协商成功、达成一致，签订书面协议，由公司按照合理的价格收购股权。诉讼回购即行使股权回购权的股东就股权回购与公司达不成协议的，可以直接起诉公司要求公司买回股权。

诉讼回购是以协议回购失败为前提，协议回购为诉讼回购的前置程序。

4. 解散公司（清算退出）

公司解散的情形分几种，依据公司法，有章程规定的经营期限届满、股东会决议解散、被责令关闭而解散等。一般通过解散而退出之前应通过项目公司股东会决策，公司一经解散，公司所有股东也就全部退出了。解散是最为干净利索的一种退出方式，适合股东的存续周期与项目生存周期相匹配的情况，大部分情况下，股东的存续周期要短于项目生存周期。同时，解散公司的程序比较复杂，需要组成清算组进行清产核资，完成工商和税务相关流程手续后才能清算退出。

5. 破产清算退出

按照《破产法》相关规定，企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。可提出破产申请的主体有：债权人、债务人、依法负有清算责任人。因此，只要公司符合破产的条件，即使有的股东联系不上，或股东不能达成一致意见，有权提出破产申请的主体均可向法院提出破产申请，启动破产程序。

破产清算退出一般不会发生在项目公司股东股权退出环节，属于比较极端的退出方式。

6. 请求人民法院解散公司

《公司法》第183条：“公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能解决的，持有公司全部股东表决权百分之十的股东，可以请求人民法院解散公司。”因此，碰到股东不配合或失踪等情况，无法启动普通的清算程序，又不符合破产条件，无法启动破产程序时，可考虑请求人民法院解散公司。

此种方式比较适用项目公司股权比较复杂、多种所有权交叉的情形，大股东或国有资本出资人出于国有资产保值增值、化解风险或及时止损等目的，可以考虑采取此种方式来对抗小股东的不担当、不作为等导致的经营风险。

7. 吸收合并注销退出

按照《公司法》，一个公司吸收其他公司为吸收合并，被吸收的公司解散。公司合并，应当由合并各方签订合并协议，并编制资产负债表和财产清单。公司合并时，合并各方的债权、债务，应当由合并后存续的公司或者新设的公司承继。

公司合并是一种无须通过解散、清算程序即可消亡和变更公司的行为，在实现被合并公司注销的目标的同时，能够保留被吸收公司的资质，特别适用于被吸收的公司债务复杂难以清算的情况。