国家储备林建设政策、流程及投融资模式梳理

建设国家储备林是一项具有重大意义的举措，它充分体现了绿水青山就是金山银山的科学理念，并作为推进林业供给侧结构性改革的重要手段，精准提升森林质量的重要工程，对于推动林业现代化建设和生态文明建设具有深远的意义。

一、国家储备林定义

从实际操作的角度来看，国家储备林是指那些被列入《国家储备林树种目录》的97个树种，这些树种由国家进行统一收储、动用和轮换。在适当的地区进行营造，形成一片森林。为了更加细致和规范的管理，国家还专门制定了《储备林划定办法》，对国家储备林的认定标准进行了详细规定，包括树种目录、种植面积、地形条件和种植形式等方面的要求。为什么国家储备林需要使用国家标准来认定呢？这是因为国家储备林是一种特殊的商品林。对于储备林，国家会给予一定的补贴，同时采取特殊的管理措施，因此需要专门的认定标准。

二、国家储备林建设相关政策

梳理自党中央、国务院对国家储备林建设作出部署以来，中央各部门及地方各级政府均高度重视，相继出台各项政策文件，以贯彻实施国家储备林建设的战略部署，大力推进国家储备林建设。具体措施包括：

1、《国家储备林制度方案》：2015年12月，国家林业局制定了《国家储备林制度方案》，明确指出要创新投融资机制，发挥中央财政专项资金引导作用，利用财政贴息政策，创新融资机制，积极利用开发性、政策性金融，设计长周期优惠金融产品支持国家储备林建设。

2、《关于充分发挥农业政策性金融作用支持林业发展的意见》：2016年1月，国家林业局和中国农业发展银行联合发布了《关于充分发挥农业政策性金融作用支持林业发展的意见》，将国家储备林基地建设列入双方合作支持的重点领域。

3、《关于加强合作共同推进国家储备林等重点领域建设发展的通知》：2016年2月，国家林业局和国家开发银行联合发布了《关于加强合作共同推进国家储备林等重点领域建设发展的通知》，要求发挥组织、协调、管理优势，在林业行业政策、业务推荐、信息共享等方面为开发银行提供必要条件，并切实做好重点林业项目储备，争取开发银行信贷资金支持。

4、《运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》和《运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》：2016年11月，国家发改委、国家林业局联合发布了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》和《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》，鼓励社会资本通过新造林、森林抚育、更新改造等措施，培育大径级材和珍贵树种，营造生态稳定、结构优良的国家木材储备基地，增强高品质木材等林产品和优质生态产品供给。同时吸引社会资本和金融资本进入林业生态建设和保护利用领域，积极扩大增量，努力盘活存量，优化资金结构，建立健全林业投入多渠道筹措机制。

5、《进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》：2017年1月，国家发改委发布了《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》，指出各级开发银行和农业发展银行为林业政策贷款项目提供长周期、低成本的资金，贷款期限可达30年（不超过8年宽限期），贷款利率体现优惠原则。

6、《做好国家储备林建设工作的通知》和《国家储备林建设规划（2018-2035年）》：2015年7月和2018年4月，国家林业局办公室、财政部办公厅和国家林业局分别发布了《关于做好国家储备林建设工作的通知》和《国家储备林建设规划（2018-2035年）》。前者明确提出发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，统筹安排专项资金，吸引金融和社会资本投向国家储备林建设；后者确定了国家储备林建设的发展方向和目标，促进我国木材生产由粗放向精准转变，实现数量型向质量生态型转变，调整生产力布局，实现总量平衡、结构优化、进口适度、持续经营的木材安全战略目标。同时，国家储备林建设贷款执行中央财政林业贷款贴息补助政策，有条件的省区给予相应配套贴息，减少建设期间贷款付息压力。中央预算内基本建设投资和中央财政林业改革发展资金重点支持国家储备林建设。

7、《关于印发<国家储备林建设管理办法（试行）>的通知》和《关于印发<“十四五”国家储备林建设实施方案>的通知》：2023年3月，国家林业和草原局分别发布了《国家储备林建设管理办法（试行）》和《“十四五”国家储备林建设实施方案》。前者在不新增地方政府隐性债务的前提下，鼓励多元化投融资建设国家储备林；后者提出了以创新投融资机制为主要途径，科学布局和实施国家储备林建设的目标。

8、《关于加快国家储备林建设的意见》：2023年4月，国家林业和草原局、国家发展改革委、财政部联合发布了《关于加快国家储备林建设的意见》，提出加快国家储备林建设，提升森林质量，提高木材供给能力和保障水平，促进生态文明建设.

9、《国家储备林树种目录》：2023年5月，国家林业和草原局公布了《国家储备林树种目录》，明确了适合我国气候、土壤和生态条件的150种主要储备林树种，为各地开展国家储备林建设提供了科学依据。

10、《国家储备林建设标准》：2023年6月，国家林业和草原局印发了《国家储备林建设标准》，规范了国家储备林建设的规划、设计、施工、监理、验收等环节，确保国家储备林建设的质量和效益。通过以上政策文件的支持和引导，国家储备林建设得到了全面推进和快速发展。各级政府和相关部门积极响应，采取多项措施加强国家储备林建设，包括加大资金投入、推广先进技术、优化管理流程等。同时，社会各界也广泛关注和参与国家储备林建设，共同推动我国林业事业的发展。

 

三、国家储备林建设项目实施及申报流程

（一）项目实施方式

1、营造林

（1）集约人工林建设：选择适合的立地条件，包括立地指数≥14、坡度35度以下、土层厚度40厘米以上的灌木林地或宜林地，进行集约人工林的栽培。

（2）现有林改培：在国家一级公益林以外，选择坡度35度以下、土层厚度40厘米以上的乔木林，针对生产潜力未得到充分发挥、结构简单且生长趋势下降、目的树种不明确、林分结构简单、错过抚育经营时机的郁闭度≥0.3的近熟林、成熟林及郁闭度0.3~0.7（含0.7）的中龄林，进行现有林的改培。

（3）中幼林抚育：在国家一级公益林以外，选择坡度35度以下、土层厚度40厘米以上的现有林分，针对有培育前途、增产潜力较大、郁闭度≥0.7的中幼林，采取间伐、修枝、除草割灌、施肥等抚育活动，调整树种结构和林分密度，改善林木生长发育的生态条件，提高木材蓄积量，加快林木生长速度，缩短森林培育周期，提高林分质量。

2、经济林建设：

根据地方政府产业发展的布局安排，结合当地立地条件和群众意愿，选择适宜的经济树种或作物进行经济林的建设，作为项目收益的来源。

3、基础设施建设：

为更好地保障储备林的规划、管理、保护等各方面内容，进行相应的基础设施建设。根据国家林业和草原局的要求，对于包装为国家储备林类的项目，营造林类建设的投资不得低于项目总投资的80%（其中经济林和林下经济的建设投资不得超过总投资的20%），基础设施的投资不得超过总投资的20%。基础设施建设的具体内容包括苗林一体基地建设、修建生物隔离带、修建道路、配备防火用车、灭火器具、有害生物防治、瞭望台、无人机、信息采集设备、固定样地设置、森林旅游康养配套等。通过国家储备林的建设，运用政府、社会资本和金融资本的合作模式，加大对林业的投入力度，采用科学技术手段，着力培育储备乡土树种和珍贵树种，适当发展工业原料林，大力培育大径级用材林，基本形成异龄复层混交森林群落。结合森林旅游、森林康养和林下经济的多元化经营，构建以木材储备为主导、功能多样且效益综合的森林资源储备体系。增强生态系统支持功能，促进林区绿化美化彩化，优化乡村森林景观，提升森林的品质和品位；大力发展森林旅游、森林康养等绿色产业，提高森林生态文化服务的产值；通过休闲、养生、养老、疗养等途径，结合检查、诊断、康复等手段，建立以森林旅游和促进大众健康为目的的森林康养基地。逐步实现产业兴旺、生态宜居、生活富裕的乡村新面貌，加快推进党的十九大提出的乡村振兴战略目标。

 

（二）项目实施流程

1、建立领导机制：为确保项目顺利实施，需成立专门的组织机构，强化领导，统一制定规划，落实实施方案，协调各方面的事务，统筹安排，全力推进。

2、项目立项：建设单位根据国家储备林规划、各省储备林相关文件确定的范围、任务、内容、建设期限等，确定贷款主体，对接贷款银行，明确融资方式，合理安排任务，落实建设地块，有序推进项目建设。

3、可研编制、审查、批复：（1）可研编制：建设单位根据贷款银行要求委托具有相应资质单位编制项目建设可行性研究报告。报告要求内容全面、数据准确、分析合理、结论切实可行，满足政策性银行放贷、主管部门审批管理的要求。（2）可研审查：项目建设单位完成可研后，向省林草局申请召开可研审查会。审查会由省林草局组织专家进行审查。通过后，编制单位需根据专家意见修改完善报告，并报发改委批复，同时向省林草局备案。（3）可研批复：根据放贷银行要求，建设单位需报送相关资料申请贷款。放贷银行按照内部流程对项目进行授信、放贷。（4）投融资放款：承贷主体按照贷款行规定，向贷款行提交贷款申报材料。二级银行受理审定后报省分行。贷款行按照相关规定组织开展调查评估。经审议通过后，贷款移送审查。按照贷款行相关规定开展贷款审查审议工作，审查部门提出审查意见，报贷款审查委员会审议通过后送有权审批人审批（省分行）。4、编制林地流转和林木收储实施方案：贷款银行放款后，建设单位应制定项目林地流转和林木收储实施方案，并开展相应工作。在实施过程中，需注意以下几点：一是林地流转期限不得超过承包期的剩余期限；二是林地林木权属应清晰、合法，无权属纠纷和经济纠纷；三是根据当地市场行情和项目资金供应能力，合理确定流转和收储单价；四是充分考虑林农意愿，根据实际情况采用现金收储或入股分红方式签订协议。5、编制项目实施方案：项目可行性研究报告获批后，各建设单位应与林地流转和林木收储同步编制项目实施方案，将任务按政策文件要求落实到山头地块，由项目所在地上一级林业主管部门审批。6、项目实施：按照编制的实施方案组织项目实施。7、项目验收：依据《全国木材战略储备生产基地建设检查验收办法（试行）》，由实际用款人进行自查验收，县级林业主管部门负责复查验收。检查验收费用由项目资金解决。省、市（州）林业主管部门与放贷银行对项目实施情况进行监督、指导，并开展不定期抽查。

 

（三）项目实施步骤

林业局主导，县委、县政府指定国有平台公司作为项目融资平台→国有平台公司通过委托或比选方式选择项目管理公司入驻→成立由相关领导牵头的国有储备林项目协调工作小组→林业局、国有平台公司配合国家林草总局规划院制定预可研方案→方案提交县常委会讨论研究通过，并召开财经会将其纳入地方政府重大融资项目，最终形成设计方案→林业局向政府提交“关于审议实施国家储备林建设的申请”，政府审批通过后，制定《项目实施具体方案》→林业局牵头，平台公司及需要流转林地单位共同参与，将确定得林权流转给国有平台公司→国家林草总局组织专家对《项目可行性研究报告》进行评审，并出具专家意见→市发改委对项目进行立项→制作作业设计和项目具体实施方案→项目主管部门组织专家对作业设计和经营方案进行论证并批复→项目管理公司对施工单位进行招标→备齐材料上报省农业发展银行，通过省农发行贷委会授信→施工单位成立项目部，按照实施方案进行实施。四、目前主要投融资模式根据国家储备林建设的特点和需求，国家林业局和省级林业主管部门积极发挥财政资金的引导作用和政策性金融的优势，整合中央财政、地方配套资金等资源，投资建设国家储备林，同时大力探索PPP模式，形成财政金融和社会资本合力支持的双路径。经过近年来的实践，国家储备林项目实施模式（融资模式）主要包括开发性、政策性信贷融资模式、政府与社会资本合作模式（PPP模式）以及股权合作模式。这些模式均得到了广泛应用和认可，为国家储备林项目的顺利实施提供了强有力的支持。

1、信贷融资模式：

（1）模式介绍：2017年，国家发改委、国家林业局、国家开发银行以及中国农业发展银行联合发布了《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》，明确指出将国家储备林基地建设纳入林业利用开发性和政策性金融贷款的主要支持范围。金融机构据此提供长期、低成本的资金支持，贷款期限最长30年，宽限期最长8年，实行基准利率和最低资本金比例。同时，可以将对应计划任务的中央预算内投资作为项目资本金。该融资模式的特点在于，借款人可以通过“林权抵押+政府增信”的方式获取成本较低的资金支持。还款来源分为市场化收益和政府回购资金：对于自身收益较高或准经营性的储备林项目，可以通过市场化经营收益作为主要还款来源；对于经济效益有限或无市场化收益的储备林项目，则采取政府回购的方式保障项目还款。这种融资模式为各类国家储备林项目提供了有力的资金保障。

（2）市场化运作模式案例：项目概况：广西作为全国最大的商品材生产基地，具有巨大的木材生产和储备潜力。2012年，广西被确定为全国首批国储林基地建设试点省区之一，承担了约2800万亩的国储林基地建设任务。

 

投融资结构：该项目总投资约为387亿元，融资需求为280亿元。其中，先期实施的一期项目计划营造林750万亩，项目建设期投资为125.66亿元，融资需求超过100亿元。融资途径：a.整合多方资金：统筹整合中央和地方财政的营造林补贴资金，将中央基建及财政、地方配套资金中的营造林补贴资金、其他相关补助资金整合统一用于国家储备林建设。b.设立承贷平台：为解决建设主体多的问题，由广西林业集团作为统一承贷平台，负责承接国开行贷款，统一管理及分配信贷资金，并负责还本付息。c.优化信贷产品：国开行为该项目提供了新型信贷产品，贷款期长达27年，宽限期8年，减轻了建设主体的前期还款压力。偿还方式：a.稳定项目还款来源：通过将生态林和用材林合理搭配，以及长生长周期的大径材和珍贵树种与短生长周期的用材林按一定比例合理搭配，同时利用林下空间发展林下经济作为大径材培育的前期投入，实现稳定的还款来源。经测算，可通过木材采伐实现收益226亿元，能够有效覆盖贷款本息。b.完善林权抵押机制：国开行允许该项目以商业用地和经济林等作为抵押，为贷款提供担保，并采用动态抵押模式，保证林场及时获得信贷资金。c.实行林业综合保险：广西储备林项目在投保政策保险的基础上，购买了商业综合险作为补充，并指定国开行为第一受益人，使保险金额能够覆盖贷款本息。该项目的成功实施得益于有效的投融资结构、多元化的资金来源以及灵活的偿还方式。通过市场化运作模式，广西储备林项目实现了良好的经济效益和社会效益，为其他类似项目的实施提供了借鉴和参考。

（3）政府回购模式案例项目概况：根据《张家口市国家储备林建设总体规划（2016-2022年）》，张家口市计划在2016年至2022年期间实施人工造林678.04万亩，抚育管护863万亩，封山育林82.95万亩。这一规划旨在加强森林资源储备，提高森林质量和生态功能，促进生态文明建设。

 

投融资结构：张家口市国家储备林建设任务需要总投资为228.47亿元。其中人工造林投资最大，为203.29亿元，其次为抚育管护投资21.9亿元，封山育林投资3.28亿元。而国家现有工程已经为抚育管护和封山育林提供了资金支持，因此需要新的人工造林资金98亿元。融资途径：张家口市确定由塞林国家储备林基地建设有限公司作为市级融资平台，同时各县区也将成立县级融资平台。这些平台将与市政府、市农发行以及县区政府进行对接，签订相关合同以获得贷款。市级融资平台将统一承贷统一还款，而县级融资平台则负责与县区政府签订合同并对接市级融资平台。偿还方式：市级融资平台将汇集各县区融资平台的财政还款资金，统一偿还银行贷款。还款方式将根据银行测算的本息数额来确定。张家口市国家储备林建设项目的成功实施需要充分发挥政府、市场和社会三方面的作用。通过确定融资平台、签订合同、获得贷款以及统一还款等步骤，该项目将有力地推动张家口市的森林资源储备和生态文明建设。

2、PPP融资模式

（1）模式介绍：根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），PPP模式是一种适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目的模式。该模式的项目运作方式主要包括多种形式，如委托运营（OM）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等。在PPP模式下，政府方会采用公开招标或其他竞争性方式选择社会资本方，并通过PPP合同及相关协议明确各方权利义务和风险分担。社会资本方会独资或与政府方共同出资组建项目公司，由项目公司负责PPP项目的投资建设运营。合作期满后，项目公司将PPP项目移交给政府方。这种模式通过发挥社会资本方的专业能力和资源优势，提高公共服务的供给效率和质量。

（2）典型案例：采用PPP模式建设国家储备林的项目数量逐渐增多，各个项目的运作方式、资金规模、回报机制也各不相同。下面将选取一个典型的BOT模式的案例（福建省南平市建设生态文明试验区——国家储备林质量精准提升工程）进行深入分析。项目概况：南平市作为福建省的一个重要城市，充分发挥其作为全国首个生态文明试验区的优势。这个国家储备林项目旨在通过集约人工林栽培、现有林改培、商品林赎买以及发展林下经济等多种方式，提高森林质量并增强森林生态功能。项目总的建设规模为468.97万亩，其中包括集约人工林栽培143.77万亩、现有林改培244.49万亩、现有林“赎买+改培”80.71万亩，以及现有林中林下种植中药材的面积为30万亩。

 

运作模式：该项目采用建设-运营-移交（BOT）的方式进行运作。南平市林业局作为实施机构，通过公开招标的方式选择合适的社会投资人。南平市林业局与选定的社会投资人签署初步合同，社会投资人据此独立出资成立项目公司。南平市林业局与项目公司签署《PPP项目合同》，而十县（市、区）林业局则与项目公司分别签署《PPP项目子合同》。在合作期间内，项目公司负责该项目的投融资、建设（涵盖人工林栽培、商品林赎买、现有林改培及林下种植）和运营维护（包括森林抚育、管护等任务）；在运营阶段，项目公司主要依赖“使用者付费”和“可行性缺口补助”的方式来获得投资回报；当合作期满后，项目公司将该项目的经营权移交给十县（市、区）人民政府。该项目合作期限为38年，其中建设期为8年，运营期为30年。投融资结构：该项目的总投资额合计为215.33亿元，其中建设投资为182.98亿元，建设期利息为31.23亿元，而铺底流动资金为1.12亿元。为了筹措这些资金，项目采用资本金和融资相结合的方式。具体来说，项目资本金为36.6亿元，这部分将由社会投资人通过他们自己的资金来支付。而剩下的资金则通过银行贷款等方式来解决。回报机制：此项目的回报机制是“使用者付费+可行性缺口补助”。其中，使用者付费是指项目公司通过主伐和间伐杉木、马尾松、珍贵阔叶树、一般阔叶树等获得的木材销售收入以及其他收入（如林下经济种植收入）。而可行性缺口补助则是用于填补建设成本、运营成本和合理回报与使用者付费之间的缺口部分，这部分将由十县（市、区）政府通过补贴的方式来支付给项目公司。

3、股权合作模式

（1）政策介绍：2021年11月，中国国务院办公厅发布了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），该政策旨在进一步促进社会资本参与国家生态建设，实现生态保护和修复的目标。其中，股权合作模式是一种重要的实施方式，地方国有平台以国有商品林或其他形式资产作价入股，与社会资本方合作参与国家储备林建设。

（2）成功案例重庆市林业投资开发有限责任公司（重庆林投公司）与中国林业集团有限公司（中林集团）的合作是一个成功的例子。重庆林投公司通过引进中林集团，实现了资本的增加和公司规模的扩大。中林集团凭借其先进的科技、管理和营销经验，帮助重庆林投公司以市场化方式独立运作，充分发挥了央地合作的互补优势。

 

重庆林投公司利用公司资产为重庆市国家储备林建设项目提供担保，推动了500万亩国家储备林基地的建设。该项目总投资规模达到190亿元，融资额度为150亿元，贷款期限为30年。这一项目充分展示了央地合作在生态建设领域的重要作用，为社会资本参与生态保护修复树立了典范。