导读 本研究为贯彻落实习近平总书记关于建立“城市体检”评估机制重要指示，研究探索适合城市的规划体检评估指标体系，构建系统的规划评估平台来优化评估方法，提高评估质量和效率，全文从规划评估的必要性分析、规划评估工作框架设计、规划评估指标体系设计、规划评估平台概念设计等四个方面阐述研究成果，得出集城市发展评估、规划方案评估和规划实施评估于一体的全新的规划体检评估整体工作框架，设计了定量化的城市发展评估指标体系，并且研究设计了规划评估平台概念方案，为下一步规划评估计算机系统的建设打下了良好的方法基础。以城市发展评估为重点的综合性规划体检评估方法，可以反映城市发展的水平及与发达城市的差距，揭示从决策到实施全过程中存在的问题与症结，具有十分重要的现实借鉴意义。
导读
本研究为贯彻落实习近平总书记关于建立“城市体检”评估机制重要指示，研究探索适合城市的规划体检评估指标体系，构建系统的规划评估平台来优化评估方法，提高评估质量和效率，全文从规划评估的必要性分析、规划评估工作框架设计、规划评估指标体系设计、规划评估平台概念设计等四个方面阐述研究成果，得出集城市发展评估、规划方案评估和规划实施评估于一体的全新的规划体检评估整体工作框架，设计了定量化的城市发展评估指标体系，并且研究设计了规划评估平台概念方案，为下一步规划评估计算机系统的建设打下了良好的方法基础。以城市发展评估为重点的综合性规划体检评估方法，可以反映城市发展的水平及与发达城市的差距，揭示从决策到实施全过程中存在的问题与症结，具有十分重要的现实借鉴意义。
作者 | 魏大鹏
关键词
城市规划体检评估；指标体系设计；平台概念设计
一
前 言
城市体检评估既是发现国土空间治理问题的有效途径，又是推进国土空间治理体系和治理能力现代化的重要抓手，也是开展国土空间规划编制重要的基础性工作。为贯彻落实习近平总书记关于建立“城市体检”评估机制重要指示，加强规划实施评估，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制，研究探索适合我市的城市规划体检评估指标体系，构建系统的规划评估平台来优化评估方法，提高评估质量和效率，具有十分重要的现实意义。
本文研究的主要目标 是深入借鉴国内外经验，研究城市规划体检评估工作的推进框架，为我市全面推动规划体检评估工作奠定基础。 本文的研究内容 主要包括规划评估的必要性分析、规划评估工作框架设计、规划评估指标体系设计、规划评估平台概念设计等四个方面。
随着研究论证工作的逐步深入，对“规划体检评估”内涵的理解发生了根本性的变化，从最初立意时的规划体检方案评估发展到现在的 集城市发展评估、规划方案评估和规划实施评估于一体、以城市发展评估为重点 的综合性规划体检评估。
二
城市规划体检评估的必要性
城市规划是特定社会条件下城市政府对当地当时社会需求做出的一种制度安排，是协调城市土地使用和开发活动，保障城市长远利益和公共利益、调节利益分配的重要公共政策。规划评估制度作为城市规划发展到一定阶段的产物，是对现有城市规划制度的进一步完善。
1
规划评估是推进城市规划法制化的必然要求
开展规划评估是落实国家和地方有关法律法规、加强规划严肃性和权威性的法定要求。
《城乡规划法》首次在法律层面对规划评估进行了明确规定，并将其作为修订城市总体规划必不可少的前置环节。《城乡规划法》第四十六条规定，省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见 【1】 。
2
规划评估是提高规划编制和管理质量的内在需要
规划评估是一个主动检讨、调校、修正规划的过程。当前迫切需要通过规划评估有效提高城市规划编制的科学合理性，强化规划管理质量和效能，使之进一步适应社会经济发展的客观要求，引导城市健康发展。
城市的发展总是不间断的，但规划编制却是以一定的年限为周期滚动开展，因而，会出现规划编制的阶段性与城市发展连续性脱节的问题。在规划编制时往往把某些确定的时点当作关键的变化点，对规划的检讨也往往要等到前一版规划的规划年限达到、开始启动新编项目时再进行。另一方面，规划编制往往会按地区或者按照专业、专题进行组织，相邻地区的规划、不同专业的规划往往会出现冲突，制约规划的效果。通过定期开展规划评估与反馈，在城市范围内检讨城市规划的效果，摆脱专业和地域的限制，是解决规划编制阶段性与城市发展连续性、规划编制条块分割与城市发展整体性脱节问题的重要途径。
开展规划评估，将更多的规划实施结果反馈到规划编制，将有利于不断检验和修正、并不断提高城市规划的编制质量。
3
规划评估是检验规划实施效果的有力武器
城市总体规划往往着眼长远、关注城市的长期利益，但规划还必须解决不同利益主体的近期发展需求，长远与近期之间往往存在天然冲突。一个个不同的近期项目实施下去是否还仍然与城市的远景目标和长远利益相一致，是需要进行评估的。
城市规划的基本方法是基于历史和现状，借助预测模型对未来进行预测和判断。然而，人的认识是有局限性的，而未来是不确定的，特别是处于城市化加速发展阶段的中国，城市发展越来越呈现非连续性和不确定性，给城市规划带来巨大挑战。长期以来，对于规划如何作用于行政程序，即对规划实施过程的关注不足，对规划实施的进度与效果更缺乏长期有效的跟踪，规划实施与规划编制之间的反馈断裂（图2-1），使得许多规划时效性差 【2】 。因此，迫切需要建立规划评估制度，构建 “规划编制—实施跟踪—评估论证—反馈纠偏” 的规划实施评估机制，以监测规划管理的行政程序并对规划编制提供有效的反馈。
三
规划评估工作整体框架设计
通过借鉴国内外相关规划评估经验，不同国家、不同城市对规划评估的理解，以及各地在规划评估实践上的具体做法都大相径庭。而规划评估对于改善城市规划、并最终服务于城市的长远发展这方面的作用并未充分释放。要开展规划评估的探索，需要搭建整体性的规划评估框架，并基于此框架建立稳定的规划评估制度，设计相应的评估项目和评估指标，开发评估系统，并组建专业评估团队，长期、稳定、系统地开展规划评估工作。
在借鉴国内外理论和实践经验的基础上，我们提出一个三层次的整体评估框架（图3-1）：即由 城市发展评估、规划方案评估和规划实施评估 组成三个既相互区别、又互相联系的评估框架。
图3-1 规划评估整体框架
其中， 城市发展评估 着重运用城市评估指标体系评估城市的社会、经济、生态和物质建设现状水平，分析未来的发展需求，预测城市发展趋势。
规划方案评估 着重发展多方案比较，对不同规划方案可能产生的后果进行定量预测，为规划方案编制提供进一步的科学依据。
规划实施评估 着重对规划的实施过程、进度和实效进行评估。其中，城市发展评估是规划方案编制的基础，规划方案编制是规划实施的前提，而规划实施的结果又形成新的城市现状。
四
城市发展评估指标体系设计
1
评估指标的重要性
指标是能够表征系统某方面特征的信息。一系列既相对独立又相互联系的指标构成指标体系，即指标体系可以揭示系统的整体特征。就像体温和血压既可以反映我们身体某一方面的信息，又可以反映整个身体的健康状况一样。尽管指标作为一种认识事物的手段并不能反映一切信息（也不需要反映全部信息），但好的指标设计能够反映事物的主要矛盾，从而足以帮助我们做出更好的决定。
城市是一个极端复杂的系统，全面把握系统的整体状态及变化趋势是非常困难的，对系统整体的认识往往需要借助其中一些微观的、可获取的片段信息。因此，使用评估指标体系进行评估实际上是一系列用于反映城市状态和发展趋势的指标揭示城市经济、环境和社会之间的基本状态及其内在联系，挖掘城市规划对城市社会、经济、生态、建成环境等领域的影响方向和水平，并用一种通俗易懂的方式向人们传递有关评估结果 【3】 。
2
指标体系构建原 则
指标是揭示城市发展状态和趋势的主要表征参数。为保障指标的质量，便于城市发展的纵向和横向比较，在构建指标体系时，需遵循以下原则：
一、目标导向
指标必须有清晰的目标指向，要有意义。指标体系的设计必须：
能反映城市发展的基本制约。
揭示城市子系统内部联系缺陷，即城市社会系统、经济系统与生态系统的衔接情况；城市建设领域的用地与交通、市政基础设施的服务水平匹配程度。
体现城市特色，即指标的设计必须针对城市特色和地方发展特色，并且认识到城市本身是不断发展变化的。因此，应该针对城市的特定发展条件建立因地制宜的评估标准，而不是一味照搬国家标准。
能反映城市可持续发展水平，揭示城市发展状态是否符合城市的长远利益。
二、可操作性
即指标体系必须可行、易行，具备良好的数据基础，并且在当前的技术条件、人力、物力、财力下可以实施。远期可以通过指标体系的动态调整机制来保障指标适应不断变化的形势。
三、简洁明晰
指标必须简洁清晰，内涵明确。因此，指标数量不宜过多，却又能揭示关键特征。
3
指标体系构建方法
评估指标体系建立的方法有多种，包括层次评价法、专家分析法、线性加权法、模糊综合法、数据网络分析法、灰色关联分析法、主成份分析法、人工神经网络评价法等 【4】 。这些方法的区别主要在于指标体系中各指标权重和关联程度的判断与确定。目前使用较多的层次分析法(analytic hierarchy process,AHP) 【5】 较完整地体现了系统工程学的系统分析和系统综合的思路，即将一个复杂问题看成一个系统，根据系统内部因素之间的隶属关系，将一个复杂的问题转化为有条理的有序层次，以一个层次递阶图直观地反映系统内部因素之间的相互关系。这样复杂系统的求解就被分解为较为简单的各子系统的求解，然后逐级地进行综合。层次分析法较好地体现了系统工程学定性与定量分析相结合的思想。
本次研究的指标体系构建方法主要包含以下几个方面：
一、系统的规模、结构、质量和效率
借鉴人体检查方法，以单一指标或组合指标的方式，直接评估每个器官（子系统）的运行状态。对城市各系统及其子系统的运行状态、相互间作用进行检查，从而对整个城市的运行状态进行评估。按城市各系统运行状态分为【规模】、【结构】、【质量】、【效率】、【强度】、【速度】、【潜力】等方面（图4-1）。
图4-1 规模-结构-质量-效率法
二、子系统构成
城市是一个由社会、经济、环境等要素构成的紧密联系的复杂系统，它包含着微观的和宏观的、静态的和动态的、内部的和外部的、时间的和空间的、物质的和精神的多种因素。这些因素相互关联、相互作用，共同构成了规模庞大、组成因素众多和结构层次复杂的城市系统。建议可将城市系统分为“社会、经济、生态、土地利用、住房、公共设施、交通、市政设施”八大子系统。
由于城市是由各子系统组成的复杂系统，各子系统又是在城市总体发展目标指导下运行，每个系统的发展目标相对简单，可以采用“目标——路径——指标”方法构建指标体系对该系统运行状况进行评估，即按“子系统——目标——路径——指标”方法（图4-2）构建若干个子系统评估指标体系，最终形成对城市总体发展进行检测与评价的评估指标体系集。
图4-2 目标-路径-指标体系框架图
三、目标构建及路径确定
评估指标体系构建应以城市发展目标为依据。由于城市发展目标具有阶段性，指标体系也呈阶段性特征，随着城市发展目标的变化，需不断修正完善。
各系统分目标是城市发展总目标的分解，并根据各系统自身特点而确定，是实现总目标的必要途径。
路径是支撑分目标实现的方法、措施。如“高效集约利用土地”分目标的实现路径是土地利用结构的合理化、土地利用的充分化、土地利用的紧凑化、土地投入、产出的高效化。
四、指标选取
指标是约束和引导路径实现的具体因子，是作为评价、考核的各项量化数据（图4-3）。
（1）指标选取原则
?科学性与可操作性相结合
指标选取既要考虑理论上的完备性、正确性和关联性，能够较客观地反映城市发展系统内部结构关系，并能较科学地度量城市发展目标实现的程度，同时还要考虑指标的可考核性和数据的可获得性，指标量化所需资料收集应方便易得，可用现有方法和模型求解。
?全面性与重点性相结合
本次指标体系兼有数据库功能，要能较全面、客观反映城市发展现状及变化趋势，同时又要重点突出，有侧重地选取一些表现力强、与城市发展关系密切的因子，这些因子的变化能直接或间接反映城市特征，或能揭示城市各系统运行状况。
?共性与特色相结合
在选取国内外普遍涵盖且有实践意义的指标的同时，也要突出城市特色，形成具有区域特色和自身特点的指标体系。
（2）指标选取标准
?与城市及各系统发展目标、路径密切相关；
?揭示城市各系统内部运行状态；
?国内外既有指标体系中普遍涵盖且有实践意义的指标；
?反映城市特色；
?针对城市宏观层面。
?只选取客观性指标，暂不选取公众意愿调查等主观性指标。
（3）指标分类
?核心指标：
能展现城市各系统全貌和体现整体发展状态的最具综合性、标志性和直观性的指标。
?关联指标：
与核心指标紧密关联的人均、地均、覆盖率、密度等分析性技术指标。
?基础指标：
对上述指标起支撑作用的统计性、测量性和数据性的原始指标。
（4）指标赋值依据
指标体系具体赋值，标准值主要依据国家、行业的标准、规范，近期目标值主要依据《“十四五”规划》，远期目标值主要依据《城市总体规划》。
图4-3 城市指标体系
五
规划体检评估平台概要设计
规划评估指标体系、数据库、工具库是规划评估的技术基础，在实际工作中通常将上述三部分融合在一起形成规划体检评估系统平台。
1
建设规划体检评估平台的必要性
5.1.1规划体检评估平台的定位
规划体检评估平台是支持规划评估的信息系统，在城市发展数据库及规划相关模型工具的支持下，高效科学地进行量化评估分析、结果比较、问题识别与判断，从而提高评估质量和效率，因此建设相应的规划体检评估平台是必不可少的。
5.1.2规划体检评估平台的作用
规划体检评估平台的作用主要体现在以下方面：
评估平台是储存、分析、表达各类规划评估数据的基础。 数据来自“现状”和“决策”两个方面，历史数据收集和趋势分析是智能分析的基础，有助于调整规划政策，更有效地实现目标。数据收集与分析支撑着规划的编制、实施和更新：必须收集到合适的“数据”，才能处理成相关的“信息”，最终成为辅助决策的“智能”基础。
全面把握城市的状态。 城市的变化是动态的、多维的，城市的人口、经济、环境、用地、交通和基础设施等子系统既高度复杂，又相互关联，还处在永恒的变化状态，规划师和决策者必须首先正确认识所要研究的城市、深入把握其内在联系，才有可能准确辨析规划或政策对城市的全面影响。而评估平台是理解复杂的城市人口、经济、环境、土地使用、交通和基础设施等相互关联性的基础。
提供有价值的分析预测和模拟信息。为 决策者和规划师提供有效的辅助决策信息。用以预测交通设施和市政基础设施对城市用地的影响，也可以用来预测有关规划对城市社会、经济及环境的长期影响。从而推动城市规划编制、决策和实施管理水平的提高。
是对城市的发展进行长期监测的工具。 城市的发展是由大量的、不同主体的分散开发行为所构成的，城市处在永恒的变化状态之中。因此，需要进行长期的、连续的监测、评估的，这正是评估平台所擅长的。
架设规划沟通的桥梁。 利用规划评估系统的可视化技术，规划师可以将专业的、难于理解的规划变得易于理解，从而真正调动社会公众的参与热情，使其他参与者在规划中更好地发挥主观能动作用。
2
规划体检评估平台概念设计
5.2.1技术架构
该信息系统专业性强、功能复杂、数据量大，因此需采用大型数据库管理技术（DBMS）、地理信息系统（GIS）技术、面向业务的模型驱动技术,具体技术路线如下：
?采用J2EE架构体系，采用基于MVC设计模式的分层设计技术。
?采用模型化设计方法，提高对需求快速变化的适应能力。
?以XML来描述平台中的数据和规则。
总体技术架构中包括IT基础层、基础数据层、模型工具层、应用表现层（图5-1）。
?IT基础层包括网络基础实施、应用服务器、操作系统、数据库系统、存储备份系统。
?数据层包括空间基础数据库、社会经济环境数据库、建设现状数据库、规划成果数据库，以及法规标准库。
?模型工具层包括分析、评价、预测、模拟模型，支撑系统权限管理等的基础组件，以及提供专业分析处理的软件工具，如ArcGIS、INDEX、What If等。
?规划评估应用表现层包括评估内容管理、评估指标管理、评估工具管理、统计分析制图等基础功能，以及流程化的用地潜力评估、设施覆盖范围分析、土地开发强度分析、日照分析、交通可达性分析等专业应用功能。
图5-1 规划评估平台总体架构
5.2.2评估体检平台主要功能
规划评估平台的功能主要包括 评估内容管理、评估指标管理、评估工具箱和评估统计分析 四部分（图5-2）。
图5-2 规划体检评估平台的功能
一、评估内容管理
系统管理的评估内容主要包括：城市发展、规划方案、规划实施三方面，每个方面有若干子项，如规划方案评估可能包括交通方案评估、建筑工程方案评估、市政工程方案评估等等。
二、评估指标管理
对于不同的评估内容，评估的指标也不同，这些指标可能来自社会层面的、行政区域层面的、深度层面的、作用主体层面的，如社区指标、经济安全指标、环境工作指标、社会公正指标、交通实施指标等。
为了提高评估的效率，定期地、系统性地、动态地、连续性地进行评估，需要在系统中对不同的评估内容设置对应的评估指标，如城市发展的评估指标包括人口、资源、经济生态、社会等；重大项目进展评估指标包括公共设施建设进展、交通设施建设进展、市政设施建设进展等。每项评估内容会有多个评估指标，每个平台指标根据重要性、紧迫性不同会有不同评分比重和评分系数。
三、评估工具管理
由于不同的评估内容有不同的评估指标、评估方法和不同的评估结果展现方式，因此需要针对不同的评估对象，开发对应的评估工具，最终产生一个评估工具箱。
根据评估作用的不同，规划评估可以分为评价性评估和预测性评估，因此评估工具也可以分为评价性评估工具和预测性评估工具。评价性评估工具可以根据评估内容对应的评估指标计算出最终的得分，通过得分的高低来判别评估对象的优劣程度。预测性评估工具可以根据评估内容的相关评估指标预测未来的趋势，评估结果可能为一串数字，也可能为一段文字，甚至是图标和图形。
根据评估的技术手段不同，规划评估可分为 定性评估和定量评估， 因此评估工具也可以分为定性评估工具和定量评估工具。定性评估工具可以对评估内容进行属性评价和比较分析，属性评价的内容包括：效果、净利益、内在效度、外在效度等；定量评估工具可以进行统计学分析、因子分析、现实模拟、函数综合评价、层次分析、成功度分析等评估操作。
四、评估统计分析管理
平台需要对评估结果进行多维度、多视觉的统计分析，为领导决策提供有力的技术支持。
5.2.3数据框架
规划评估平台的数据组织目标是要在已建立的地理空间数据库及国土数据库的基础上，增加社会空间数据、经济空间数据和生态空间数据，并按照数据仓库的要求进行数据重组（图5-3）。
图5-3 规划体检评估平台的数据框架
3
数据建设策略
规划评估的开展，特别是指标体系与信息系统的应用具有很强的数据依赖性。为了使指标体系更加科学、直观地衡量可持续发展的进程，每个指标都是建立在大量相关统计数据的基础上。因此，建立丰富而准确的统计数据库是现代城市管理的重要标志，其对于量化城市发展评估和规划评估指标体系具有至关重要的作用。
数据建设策略包括以下步骤：
一、选择评估目标。
由于不可能监控所有目标，所以应该筛选出那些优先级高的、重点关注那些更重要的目标、出现频率更高的问题。建议在评估数据库中至少应保证用地、开发审批、基础设施和公共服务设施、住房、就业和环境敏感地区等数据的搜集与维护，这样能保证对供求关系和目标完成情况的持续比较研究。
二、确定数据源，选择要搜集的数据项。
数据源包括内部收集的和其他外部部门以及市外的数据，可以建立数据清单进行管理。数据项的选择取决于所要衡量的细节。
三、建立数据生产制度。
数据生产制度要明晰、简洁、责任到人。在数据的搜集和维护全过程做好记录，在数据库中清晰记录元数据，确保数据用户了解数据的使用价值。
四、建立数据横向交流机制。
以空间基础信息平台为依托，建立单位之间的数据交流机制。
六
结 论
本研究基于对国内外规划评估经验的工作广泛借鉴和深入研究，设计了集城市发展评估、规划方案评估和规划实施评估于一体的全新的规划体检评估整体工作框架；设计了定量化的城市发展评估指标体系。针对城市八大子系统(社会、经济、生态、土地利用、住房、公共设施、交通、市政设施)，并分别确立各子系统的发展目标，设计了各目标实现路径和评估指标，可为定量、定期监测城市发展奠定了一定基础。研究设计了规划评估平台概念方案，为下一步规划评估计算机系统的建设打下了良好的方法基础。
通过本研究的方法过程可以说明城市发展评估是衡量城市发展实际状况的重要“体检”手段，定量化的指标检测可以反映城市发展的水平及与发达城市的差距，并且利用综合化的跨专业评估可以揭示从决策到实施全过程中存在的问题与症结。
参考文献 （上滑查看全部）
