共商共治的实施性详细规划——北京规划综合实施方案的内涵思路与技术探索

规划综合实施方案是北京规划的首创，是实现规划“最后一公里”落地的重要手段，强调规划方案、资金安排、土地政策和实施路径的统筹，相较以往规划类型更具协商性、行动性和实操特征。本文梳理了北京实施性详细规划演进脉络和时代需求，从全市国土空间规划系统变革入手，思考讨论了规划综合实施方案的体系位置、基本概念、作用效力和规划内涵，由空间管理转向多元治理，提出其“菜单式、定制化”的规划技术模块、规划适用场景、实施路径保障等内容，为实施性规划编制管理方法提供借鉴。

实施性详细规划的基本理解

实施性详细规划通常以管用、好用、实用为出发点，是将权益协商、社会治理、行动计划、成本收益、土地政策等“非空间要素”与工程技术型规划方法结合的产物，通过共商共治有效传导政府意图并统筹市场需要，从而形成一张多方认同、切实可行的规划行动路线图。目前，我国各城市面向实操的详细规划大致有两种：一种是在控制性详细规划、修建性详细规划之外制定专门的实施性规划，如深圳的城市更新单元规划、广州的更新项目规划、北京的规划综合实施方案（简称“实施方案”）等，通过整合详细方案、专项评估、利益平衡、土地整备等内容，科学指导城市开发建设活动；另一种则是“控规+”，将更多实施性内容纳入控规编制范畴，在编制中前置建筑方案论证和开发模式协商等工作，实现更有效的城乡空间治理（图1）。实施方案在一定程度上统筹了地块控规、详细蓝图、城市更新单元等规划的特点，在规划对象、作用内涵、工作重点等方面更为综合丰富。

▲ 图1 | 各地面向实施的详细规划类型分析

北京的实施性详细规划并不是新鲜事物，其演进脉络与时代需求紧密关联，大致经历了“面向实施单元的统筹规划、指导项目审批的条件方案、强调协同综合的详细规划”等几个阶段。在新时代伴随着规划体系改革，面向实施形成规划综合实施方案这一类型，彰显了规划的生命力与应变能力。

新体系下实施方案的作用思考

为落实国家新空间治理体系要求，北京建立了“三级三类”的国土空间规划体系，形成全流程的规划管理闭环。实施方案作为北京国土空间详细规划的类型，承载分区规划、街区控规等法定规划要求并指导建设项目实施，发挥确定实施路径、稳定规划条件的作用。从激发市场活力与社会创造力、统筹事权关系等角度，在分区规划之后北京形成“街区指引—街区控规—规划综合实施方案”传导层级，实现规划目标从市区到街区再到地块的逐级落地（图2）。

▲ 图2 | 北京市国土空间规划传导层级

实施方案主要对应权利人、具体用地或建设项目，在制定过程中通过落实街区控规要求、多元协商等方式“商定”形成具体实施安排，提出项目规划指标条件、工程设计方案和实施路径。北京国土空间规划实施意见提出，实施方案包括规划实施单元和近期建设项目两个层级类型，分别将区域统筹实施安排和指导建设项目实施作为规划重点。

实施方案的编管思路探讨

实施方案在确定空间方案的同时，更加强调生成空间方案的机制过程和保障规划落地的具体措施，例如资金如何周转、建设周期如何安排、基础设施能否匹配、社会经济效益保障等内容，从而避免规划不落地带来的方案反复调整、资金成本推高失控、社会治理难度加大等问题。

（1）编制内容拓展：由空间规划转向综合方案

北京“实施方案编制暂行办法”提出，实施方案主要包括规划统筹方案、资金测算方案、实施计划方案三方面内容。结合城市治理和规划实施需要，可理解为，“规划统筹方案”作为技术性空间方案，传导落实上位规划要求，通过现状评估与权益人需求调研，确定用地性质、规模、布局和城市设计要求，合理安三大设施，制定具体的工作步骤并预估实施效果。“成本测算方案”作为经济性支撑条件，将方案的经济可行性作为重点考量因素，对规划实施带来的经济效益、社会效益、生态效益进行预估测算。“实施计划方案”作为实操性路径安排，构建路径、步骤、时序、政策多维统筹的实施机制，确定切实可行的实施计划、供地方式和基础保障措施，实现资源与任务的合理匹配。

（2）编审方法转型：由编审分开转向协商共治

实施方案的编制审批主要通过“多规合一”协同平台，将管理部门和权利人的要求引入到规划编制过程，使统筹区域性内容、协商相关权益、综合各方意见的工作成为编制内容而非规划附件，在统筹各类专项后生成综合成果，实现编制、管理和实施的协同互动。在这一过程中，规划审批流程由通常的“逐级审查报批”方式转变为“并联审查、分级审批”，在各部门一次性出具审查意见并纳入到规划设计条件，从而实现高效便捷的政府服务。

（3）实施方式转变：由蓝图管理转向过程管理

精准施策的过程管理机制是北京在减量发展要求下的实施创新，在实施单元层面变项目引导为区域统筹，通过对规模指标释放、实施周期、资金周转的精打细算，实现规划高质量落地。由一次审批转向过程管理，在确定整体规划实施方案后，改变原有“所有用地一次编制审批”的方法，针对具体建设项目和地块采用“逐片实施、小步慢走”的思路，根据实施情况逐步确定具体地块的规划方案，分期分批审批，逐步从区域总量中投放使用建筑规模，并通过定期评估反馈指导规划方案的动态调适（图3）。

▲ 图3 | 实施方案的过程管理机制

实施方案的技术特色探讨

（1）统筹实施需求，建立定制技术模块

实施方案具有注重共商共治且面向多种类型建设项目的特点，这决定了其技术内容必须具有较强的灵活性和包容性，才能适应城乡建设活动中的复杂情景。在统筹全市各类项目实践和专项规划基础上，文本思考提出“菜单式、模块化”的规划编制思路，实施方案技术内容可概括为“基本情况、实施目标与总体要求、区域统筹方案、近期项目方案、成本测算方案、实施计划方案、实施成效预估、意见综合落实”八个主要方面，在规划制定中结合项目实际需求采用“拼图式”的方法确定技术内容（图4）。

▲ 图4 | 菜单式、模块化的规划技术框架示意

（2）适用多类场景，精准匹配编制要点

从北京的实践来看，实施方案的场景大致分为“集中建设地区、生态复合地区、土地供应项目、三大设施项目”四种情况。规划编制面向四类场景的具体需求，按照菜单定制的方式可按照基本内容与可选内容的方式，视情况组织技术内容并开展专题专项工作，形成各有侧重并精准匹配的特色成果（表1）。

▲ 表1 | 编制技术内容的菜单式组织

集中建设地区的实施方案，主要面向重点功能区、重点地区开展编制；生态复合地区的实施方案，主要面向北京城乡结合部地区、绿化隔离地区、新城周边或乡镇地区编制；土地供应项目的实施方案，主要针对近期供应或建设的用地，以明确土地供应条件或建筑方案、保障三大设施、统筹成本和供地方式为主要内容；三大设施的实施方案，主要针对三大设施的用地类项目或市政交通等线性工程编制。

（3）强化差异引导，突出项目多元特色

规划圈层引导。按照北京总体规划提出的“一核、一主、一副、两轴、多点、一区”空间格局要求，结合各圈层不同的空间治理目标和发展阶段，规划编制重点有所差异。例如，中心城区则应重点关注街区实施率和区域特征，落实首都功能、风貌廊道、重要节点等要求，提高规划质量；多点城区和一区城区，规划编制应更强调资源任务统筹、城乡实施安排、生态空间优化等内容。

规划特色引导。面向各类项目特点，实施方案通过技术内容的差异化和特色化组织，针对关键问题开展相关专项工作。例如，重点功能区的实施方案，应注重功能产业、空间布局和实施策略的研究，针对重要节点或项目形成建筑深度的设计方案。

编制深度引导。与规划内容的灵活组织类似，实施方案的编制深度与精度，也可按照项目实际情况统筹确定。重点功能区和市区重点项目的实施方案，一般会开展精细深入的规划工作；情况较为简单、实施需求较为急迫的项目，可突出规划核心指标并简化成果表达，推动规划快速审批。

（4）注重行动保障，完善规划实施路径

在空间规划方案之外，深化规划资金测算、实施路径与政策保障，从保障项目的切实可行角度探讨具体的实施性技术内容，是本次实施方案的重要创新。例如，面向权益协商，夯实现状调研，注重对“地籍权籍、利益诉求、历史问题”的详细调研，弥补了以往规划在权属权益方面考虑不足的问题。同时，注重土地供应方式、实施状态、规模增减挂钩、耕地占补平衡、征地拆迁政策等工作的落实，并通过协商统筹落实规划的时序计划、实施模式、基础设施保障等内容，保障规划按照相对合理的路径逐步实现。

结语

从北京规划综合实施方案的实践探索可以看出，规划的有效实施并不完全取决于规划方案本身的科学合理，更多受到外部因素的影响。统筹好各类规划之外的要素，如土地制度与管理体制、成本收益与社会效益、管理要求与主体需求、实施过程的有效引导等，往往是美好蓝图落地的关键，也是实施性详细规划改革创新的重点。北京规划综合实施方案是在优化营商环境、提高政府服务能力背景下产生的，伴随着全市国土空间规划改革成为指导规划实施的重要手段。目前，规划综合实施方案仍然处于探索完善阶段，通过大量规划实施管理的实践，其内涵、技术内容和管理机制等还将不断深化完善。希望本文能为详细规划编制管理提供借鉴，并带动更广泛的讨论。

本文撰稿： 赵勇健徐碧颖王若冰