成渝两地乡村规划对比浅析及编制思考
成渝两地乡村规划对比浅析及编制思考
《城市地理》
2021年第10期
学研探索
引
言
推动 成渝地区双城经济圈 建设，在西部形成高质量发展的重要增长极，是近年来中央继“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、粤港澳建设后提出的国家重大战略。
成渝双城经济圈“三生空间”中农业空间占比最大，2018年面积为11.4万平方千米，占全域面积的61.6%，远高于长江经济带的农业空间比率（29.8%），成渝地区城镇空间面积0.7万平方公里，仅占比3.8%。《 成渝地区双城经济圈国土空间规划 》中明确提出“融合自然与人文、城市与乡村，实现巴山蜀水生态价值转化，成为展现中华文化魅力和全球宜居典范的美丽国土”的规划目标。在此背景下，着眼于成渝地区广袤的乡村地域，探索成渝两地在乡村规划建设中的不同方法，总结共同经验，对于促进成渝广大农村地区资源保护利用和生态环境治理，推动城乡融合发展具有现实意义。鉴于成渝地区幅员广阔，乡村地区情况复杂，本文对成都都市圈和重庆都市圈范围内乡村的主要特征、规划实践等进行初探浅析，以期能以点带面，对成渝两地乡村规划工作有所参考和启发。
成渝地区国土空间开发保护总体格局示意图
成渝地区现状国土空间构成示意图
一、 成渝地区乡村自然特征对比
成渝地区同处四川盆地，位于中国地势第二阶梯，是连接一级和三级阶梯的咽喉地带，是青藏高原与长江中下游平原的过渡地带，由盆周的大巴山脉、巫山脉、武陵山脉、横断山脉和盆底的成都平原、川东平行岭谷、川中低山丘陵构成的独特的菱形地理格局，地势自西北向东南倾斜，形成自西向东的中低山、平原、方山丘陵、平行岭谷等典型的地貌特征。由于地域差异，成渝两地乡村各自具有不同特征。
成渝地区在我国三级地理阶梯中位置
（一）“平原浅丘”和“山地丘陵”。 地形地貌上，成都地形以平原和浅丘为主，“田、水、山、林”占市域面积的80%，龙门山、龙泉山为屏障，田野为基底，水系为脉络，构成了成都乡村的基本自然骨架。成都城乡发展一直延续着自都江堰水利工程修建以来的古水道脉络，岷江水系与沱江水系流域形成了成都乡村最富饶的耕作区。重庆地处川东平行岭谷，大部分区域地貌以山地、丘陵为主，山峦叠嶂，河谷纵横。全市山地面积占全市总面积的75.33%，其中低山占30.63%，中山占44.7%；丘陵面积占比15.6%，广泛分布在西部方山丘陵区、中部平行岭谷；台地占比5.33%，以地海拔台地为主；平原占比3.74%，在梁平、荣昌、潼南、开州、秀山等地平坝上少量分布。
成渝地区地貌与典型区分布图
成渝地区地势示意图
（二）“ 川西林盘 ”和“巴渝山居”。 聚落形态上，“林盘”是成都农村聚落形式的鲜明特征。这是川西传统的生活空间形态，以农居错落、院落自由布局为主，分散分布，形成一个个服务周边广大耕种地区的生活单元，在广阔的平原上星罗棋布，形成了川西平原上独特的“青山绿水抱林盘，大城小镇嵌田园”的整体空间形态。相较于成都，重庆山脉、丘陵众多，造成了用地空间的割裂，农户随田散居成为常态。又因受传统的生产方式、安全、宗族观念等因素制约，散居的农户往往习惯于以家族为单位，小的几户、十几户，在局地区域形成相对紧凑的小规模宗族式“簇居”状态，无数规模各异的乡村如同一簌簌山花镶嵌于山地、平坝、河谷等地，另有单门独户的零散居民点错落其间，大片的生态林地与斑块状田园松散地陈置于外围，构成了重庆乡村常见的自然空间形态。与成都林盘田居环境相比，重庆巴渝山居景观基质性绿地覆盖率较高，种类丰富，生态稳定性和完善性良好。但无论是川西林盘，还是巴渝山居，都是农耕文明的缩影，印证着成渝两地农民依山傍水、近田而作传统而智慧的生产生活方式。
依山逐田、随形就势，是巴渝山居的最大特点。
“林盘”是成都乡村聚落典型形态。
依山逐田、随形就势，是巴渝山居的最大特点。图为重庆秀山大寨村。
（三）“水田富集”和“坡耕地多”。 成都都市圈内耕地面积占全域20%，但分布较为集中，主要分布于平坝区域以及川中丘区，成都和绵阳耕地面积最大。优质耕地主要分布在龙泉山以西平坝区域，其中水田1200余万亩，集中分布在成都平原，占到耕地总面积45%，25度以上坡耕地仅占0.03%。重庆市耕地面积不足土地总面积的1/4，坡度6~25度的耕地占比达到86%，其中25度以上坡耕地占比16%。
二、 成渝乡村规划共同点分析
成渝地区地理相近，人文相亲，成都和重庆都具有大城市带大农村的特点，自国土空间规划改革以来，双方在乡村规划建设实践中有诸多共同与相通之处。
（一）同定位、同认识。 2019年《 中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见 》明确将村庄规划定义为城镇开发边界以外、详细规划层面的法定规划。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。这与过去理解的村庄规划有很大不同，更强调面向“管理”和“实施”，要求更加“有用、管用、好用”。通过村庄规划，统筹乡村发展的时间和空间、产业和人口，吸引城市资本下乡，吸收“新村民”填补“空心”，促进“在地村镇化”，形成一个个不断演化的乡村产业和人口的聚集地，平衡地接纳产业和人口的重构，让城市和农村“有差异，无差距”，实现城乡融合发展，这是成渝两地在乡村规划中共有的基本认识、共同的目标追求。
（二）同任务、同要求。 按照自然资源部要求，乡村规划包含“9大任务”：一是统筹村庄发展目标，落实上位规划要求，研究制定村庄发展、国土空间开发保护、人居环境整治目标，明确各项约束性指标。二是统筹生态保护修复，落实生态保护红线，明确生态空间，系统保护好乡村自然风光和田园景观，优化生态空间格局。三是统筹耕地和永久基本农田保护，落实永久基本农田和永久基本农田储备区划定成果，守好耕地红线。统筹安排农业发展空间，完善农田水利配套设施布局。四是统筹历史文化传承保护，划定乡村历史文化保护线，保护特色风貌。五是统筹基础设施和基本公共服务设施布局，因地制宜提出村域基础设施和公共服务设施的选址、规模、标准等要求。六是统筹产业发展空间，优化城乡产业用地布局，明确产业用地用途、强度等要求。七是统筹农村住房布局，合理确定宅基地规模，划定宅基地建设范围，因地制宜提出住宅的规划设计要求。八是统筹村庄安全和防灾减灾，划定灾害影响范围和安全防护范围，提出综合防灾减灾目标以及预防和应对措施。九是明确规划近期实施项目，明确资金规模、筹措方式、建设主体和方式等。以上9大任务覆盖了空间资源的全要素，既要有效管制空间环境，也要与乡村治理结合，激发乡村的经济与社会活力，是国土空间规划体系赋予乡村规划的共同任务与时代使命。
新时期乡村规划九大任务内容
（三）同标准、同方向。 都统一采用2000国家大地坐标和1985国家高程基准作为空间定位基础，都以GIS作为技术手段，要求以第三次全国国土调查数据作为规划现状底数和底图基础；都要求对接国土空间规划“一张图”数据库，村庄规划成果要按照统一的用地分类标准，提交SHAPEFILE格式文件进行技术审查等。对乡村规划成果，都鼓励除技术审查必须的规划图、数据库等成果外，尽可能简化成果表达形式，也鼓励单独形成面向村民和村支两委会的实用版、通俗型成果，内容可包括主要图纸和管制内容。
（四）同问题、同挑战。 成渝两地乡村规划中既共同面临着诸如城乡发展体系不够完善、农村散居现象突出、农村地区缺乏新增建设用地指标、“空心化”等现实性问题，也共同面临上位规划缺乏、基础数据未定、技术人才缺乏等阶段性问题。实践中，共同存在乡村地区规划衔接传导不够、管控引导方法不明确、技术标准不完善、规划实施监管机制薄弱等困惑。以上问题，是全面推进乡村振兴中成渝两地面临的共同挑战，亦是需要两地携手，合作研究解决的重要课题。
三、 成渝乡村规划特异性对比
乡村规划统筹乡村的生产、生活、生态空间，触及农业、农村、农民的核心问题，起到统筹国土资源调配和乡村资产盘整的重要作用。因成渝两地乡村存在自然和发展差异，两地在规划编制管理中进行了不同的实践探索。
（一）编制单元：
“片区”（经济区）VS“行政区”
以片区（经济区）为规划单元 ，打破行政区划限制，是今年以来四川省乡村规划改革的主要特点，也是当前与重庆乡村规划方法上最大不同。2021年2月以来，四川省委、省政府多次对编制乡村规划进行安排部署，明确要求打破行政区划限制划分片区（经济区），以片区（经济区）来编制规划，有多少个片区就编多少个规划，以“规划区”来引领国土空间布局、生产力布局、基础设施和公共服务设施布局。具体而言，划分片区（经济区），是指在县级行政区范围内，适度打破行政区划限制，统筹考虑资源禀赋、经济关系、社会联系和历史人文等因素，划分镇乡级和村级片区，并对其主导功能或产业进行引导。片区在规模上没有硬性要求，主要根据经济功能需要进行划分，大致四五个乡镇组成一个镇乡级片区，大致三五个村组成一个村级片区。目前，成都崇州市在内的11个县正在进行试点。比如，崇州市试点将所辖的15个乡镇（街道）、78个社区、94个行政村，划分为4个镇级片区（经济区），38个村级片区（经济区），以此来编制规划。
成都崇州市镇乡级和村级片区（经济区）划分示意图
四川以上做法具有探索创新性。就全国范围看，乡村规划编制以一个或几个行政村为主体单元较为常见。重庆市规划和自然资源局于2021年8月印发了《村庄规划编制技术指南（试行）》，明确以一个或几个行政村或村落（集中建设区）为单元编制村庄规划。
（二）规划理念：
“小组微生”VS“小微生特”
成都为保护传承原有的川西林盘景观，在乡村规划建设中提出“小组微生”理念。“小”指“小规模”，即农村集中居民点规模以200户以内为佳，“组”指“组团式”，即总体布局上将集中居民点分为数个小组团，“微”指“微田园”，即建筑房前屋后需要留有小块田园农耕用地（小菜园、小果园、小花园等），“生”指“生态化”，即农村集中居民点内部景观及用地周边景观需要覆盖自然生态的植被，秉承生态可持续、卫生需保持的原则。这种乡村聚落布局优点在于因地制宜，充分尊重乡村自然肌理，村落形态较好，自然环境优美，但其缺点在于对选址用地要求比较高，人均占地指标偏高。
在借鉴成都经验基础上，重庆乡村规划实践中提倡把握“小微生特”四要素。“小”指小组团布局，利用山林、水系及农田，新建农房以8~10户为起点组团布局居民点，引导适度集中居住。“微”指微田园配套，根据群众意愿，规划微田园、微景观。“生”指生态化建设，要求遵循乡村肌理，保留生态本底，慎砍树、禁挖山、不填湖、少拆房，让建筑环境和自然环境、乡土文化协调融合。“特”指彰显地方特色，乡村建筑立面应提取、继承地方民居原有构筑方式，体现地域特色。
图为成都市“小组微生”农村聚居社区——郫都区青杠树村
图为重庆市“小微生特”集中居民点——中益乡华溪村
（三）标准体系：
“1+2+5”VS“1+1+N”
成都在乡村规划政策标准研究方面起步较早，目前已形成“1+2+5”的体系格局。“1”指《成都市城镇及村庄规划管理技术规定》，明确了乡村建设用地规划管理、建筑形态管理、公共服务设施配套标准、基础设施配置等刚性配套要求和建设标准。“2”指《成都市镇乡总体规划编制办法》《成都市村庄规划编制办法》，分别明确了镇村规划编制内容和审批流程，对编制成果、文本、图纸及附件内容等提出了详细要求。“5”指《成都市社会主义新农村建设技术导则》《成都市乡村环境规划控制技术导则》《成都市农村新型社区“小组微生”规划技术导则》《成都市镇村“成片连线”规划技术导则》《成都市乡村田园建筑规划建设导则》，分类提供规划技术指引。
重庆在乡村规划技术标准上做了大量研究，并已逐步体系化，现目前可摡括为“1+3+N”。“1＂即《重庆市规划自然资源局关于进一步规范村庄规划审批的通知》，从对乡村规划编制主体、内容框架、审批程序等进行了明确。“3”指《乡镇国土空间规划编制指引》《村庄规划技术指引》《村庄规划数据库建设指引》，“N”即多个导则，目前已印发《乡村规划设计导则》，正在研究编制乡村风貌、乡村道路、农村集体经营性建设用地入市规划条件设计等多个导则。
（四）管理框架：
“3层”VS“2级”
成都从宏观层面、次区域层面、村庄层面3个层面搭建了规划编制框架。宏观层面，强调全域统筹布局安排，编制有《全域村庄布局总体规划》《成都都市现代农业“一线一品”总体规划》《成都市域镇村“成片连线”实施规划》，以产业规模确定人口承载力，人口数量确定新村规模和布局，通过连点串线，连线成片，提出全域11条示范线和5类成片连线精品示范带。次区域层面，强调全系统的协同规划，编制了《示范线实施规划》《示范带实施规划》以及风景区、流域等规划，提倡产业协同，成片发展，区域共享，风貌协调。村庄层面，强调面向实施的空间形态布局和设计，聚焦“三生”空间，编制面向实施“一竿子插到底”的实用性村庄规划，创新乡村空间设计手法，营造精致小巧的乡村建设空间。
重庆乡村规划编制分为2个层级进行指引，即“村庄布局规划—村庄规划”。2019年重庆率先完成了全市村庄布局规划，按集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁拆并4类对全市8015个行政村进行分类，按村的不同类型建立了规划分类指引。在对村庄分类定位基础上，有序推进多规合一的实用性村庄规划编制。
重庆市村庄布局规划示意图
四、 成渝地区乡村规划建议
成渝双城经济圈建设为成渝地区新一轮发展赋予了全新优势，也为成渝地区乡村振兴和空间优化布局带来重大机遇。虽然两地的乡村规划编制管理各有特点和创新，但其定位认识、技术内核等是相同的，规划理念、技术路线也较为相近，这为双方共同合力推进乡村振兴，实现成渝地区城乡融合发展奠定了良好基础。在双城经济圈建设号角之下，两地乡村规划任重道远，特别是面临共同挑战，更需携手共进。
（一）抓紧国土空间规划编制契机，强化上下贯通的乡村规划空间传导体系。
过去土地利用总体规划中存在分区控制的空间传导效果不明显、上下不连续等问题，城乡规划中存在缺乏自上而下管控机制，各市县在规划编制中“各自为阵”等逻辑漏洞，导则在空间顶层设计上缺乏统筹协调。国土空间规划建立起“ 五级三类 ”的体系，在全面推进乡村振兴的背景下，要发挥出规划赋能和引领作用，应该利用空间规划体系优势，以整体性、全局性思维统筹谋划城乡融合发展，国土空间规划的每个空间层次都应包涵乡村内容。但就成渝两地乡村规划实践看，在乡镇层面如何有效传导落实市县级国土空间规划，如何处理底线约束与协调发展的关系，如何管控与引导乡村建设；在村庄层面如何处理建设管控和乡村发展的关系，实现“管用、好用、有用”，这些问题还需进一步研究探析，建议抓紧国土空间规划编制的契机，构筑完善上下贯通、左右衔接的乡村规划传导体系。
国土空间规划体系中村庄规划是法定规划，是乡村地区的详细规划
一是县级国土空间规划中，从全县域角度统筹谋划乡村发展。对各个乡镇的总体定位、发展策略、规划思路要进行研究，明确各个乡镇的定位、分类、规模、产业、用地等规划内容。同时，系统地对全域范围内乡村进行研究，明确村庄类型、村庄布局等，作为县级国土空间规划的重要内容，进行全盘考虑。比如，重庆编制了村庄布局规划，作为县级国土空间规划的专项规划，为县域层面优化乡村发展格局，引导村庄分类发展，差异化配置建设用地指标提供了参考。
二是乡镇国土空间规划中，做好约束性指标和管控性要求的传导。细化县级国土空间规划对乡镇的定位、要求和指标，结合乡镇实际情况和发展需求，对发展模式、空间布局、建设指引、项目落地灯制定相应的具体策略。要以乡镇为单元，系统整体地构建镇-村体系，指引村庄建设和管理，更高效、更精准地向下传导指引村庄规划建设。
三是村庄规划中，落实“多规合一”，实现多路径统合。在落实上位规划管束要求前提下，强调“需什么、编什么，管什么、批什么”，充分衔接产业发展、生态保护、基础设施等规划，编制内容深度详略不同的“多规合一”实用性村庄规划，把各项规划的发展目标、保护要求、实施路径统筹起来，通过任务化、指标化等方式融入规划，实现“一张蓝图绘到底”。
成渝两地乡村规划内容体系相融相通
（二）坚持在地思维，聚焦成渝地区乡村特点，因地制宜做好“四个引导”。
成渝乡村区域内部差异较大，发展阶段和发展水平各不相同，因此着眼于各自乡村特色，因地制宜地引导与施策是乡村规划的共同任务。
一是引导“刚柔并济”。做到刚性、弹性双结合。刚性指在边界和指标上，要严守“ 三区三线 ”、划定村庄内各类用地控制线，落实历史文化保护红线等管控底线；严格控制用地规模，确保耕地保有量不减少，建设用地规模不增加。同时，充分考虑乡村动态发展变化的因素，预留一定“弹性”，预留不超过5%的建设用地指标作为机动指标，采取“预留用地不定性”“预定性质不定范围”“预留指标再落地”等措施增强乡村规划灵活性和适应性。
二是引导“适度集中”。散居是成渝乡村地区居民的常态，成都“林盘”与重庆“山居”“江居”都属于大分散中的小簇居。因此，适度引导散居农户逐步走向集聚，提高人居环境品质和农村基础设施配套效率，是成渝两地乡村规划中应该关注的问题。建议在充分征求农民意愿和严格执行“一户一宅”的基础上，成都以”林盘“，重庆以”山居”“江居”为载体，合理规划小组团、生态化的集中居民点，在村域范围内科学划定集中建设区域，引导新建农房、生态红线内搬迁、有重大农耕文化传承和生态价值的区域适度集中居住。
乡村集聚情况分类采集示意
三是引导“传承乡愁”。钟灵毓秀、生文同境的巴山蜀水，孕育了源远流长的巴蜀文化，在巴蜀地区天人合一、因地制宜的广袤乡村中得不断沉淀与延续，这是川渝两地人们乡愁记忆的根源。保护历史文化，传承延续乡愁，是乡村规划的重要任务。因此，乡村规划要落实生态保护红线、永久基本农田划定成果，从山、水、林、田、湖、草等乡村景观，屋顶、立面、色彩、材料等建筑风貌多方面，引导保留巴山蜀水的田园风光，保持乡村自然风貌，延续乡风人文习俗，突出地域特色，使乡村地区成为巴蜀文化保护与传承最有力的空间抓手，成为让人更向往的乡愁原乡。
四川与重庆历史文化保护规划图拼合
四是引导“管理贴合”。国土空间规划是基础，用途管制是手段。乡村规划的一个重要任务就是将管制规则空间化、分区化，告诉“哪些不能做”“哪些能做”“在什么地方做”“可以怎么做”。目前成渝两地乡村规划基本都实现了“应编尽编”，在促进规划优化完善基础上，更应着眼于构建与用途管制互动响应、上下衔接的“全链条”实施机制，让乡村规划与农转用审批联合，与农村集体经营性建设用地入市联结，与分级分类动态调整机制联系，同时建立规划体检和评估机制，按阶段对实施效果进行评估，其结果作为下一步规划实施和调整的依据，从而实现静态规划到动态规划的转变，赋予规划因时而变、因势而变生命力。
（三）加强乡村规划政策标准研究，构建成渝地区乡村规划技术合作共同体。
规划技术标准体系重构是一个长期、艰巨和复杂的过程。国土空间规划要求，规划技术标准体系既要能实现“多规合一”下的全域全要素用途管制，又要能支撑新时代新理念下的新发展格局与精细化治理，成渝两地如何在既有标准体系基础上完善与创新，无疑是一个共同命题，亟待两地同研究、共破题，加强交流合作，构筑技术共同体，将科学的规划与研究落实在成渝大地上。
一是互通。成渝两地现行乡村规划技术标准以编制技术标准居多，在规划实施方面，包括用途管制、规划监督等环节的配套技术标准相对不足，双方应进一步打通技术交流渠道，通过联席会、研讨会、学术论坛等加强成渝两地乡村规划特别是规划实施方面政策、标准、规程等交流研讨，相互借鉴，取长补短，搭建成渝地区协同合作的技术研究机制，共同诗画成渝美丽乡村，实现各美其美，美美与共。
二是互研。围绕成渝两地乡村规划编制管理中的共性问题、重要课题，组建联合研究组共同开展课题研究，比如如何共同保护利用成渝地区乡村资源、如何推进成渝毗邻地区乡村规划协同编制实施、如何更有效管控成渝地区乡村风貌引导、如何使规划成果更简洁易懂等等，通过合作研究，共同探讨，促进成渝地区乡村资源保值增值。
三是互动。立足成渝毗邻地区地缘、资源、人文相近的良好基础，建立规划协同衔接机制，对自然资源、基础设施、产业布局等方面充分对接，实现交界地带乡村规划同频共振，产业协作互动，共建乡村振兴示范走廊、美丽乡村示范带、文旅融合发展带等，共建成渝地区双城经济圈乡村振兴与城乡融合示范区。
五、 结语
乡村是有生命的，是动态变化的。成渝地区双城经济圈建设，为两地乡村规划赋予了新要求、新使命，也注入了新功能、新内涵。新时代的乡村规划是“承上启下”“承前启后”的规划，着眼于双城经济圈建设，成渝地区乡村规划既要“给过去一个未来"，通过乡村规划建设，保留传承更多成渝特色生态与“乡土”元素，弥合传统农耕文明的断层，重新链接乡风乡俗，留住“乡愁”；也要“给未来一个当下"，通过科学划定“三区三线”，合理布局“三生空间”，把双城经济圈等空间规划的管束原则与成渝乡村居民对美好生活的向往诉求，在空间上和时序上统筹落实，“一张蓝图绘到底"。随着两地乡村规划工作的不断深入，诸多瓶颈和问题，还需要政府、市场、集体经济组织、市民、农民等各方积极参与，一起助推成渝地区乡村规划事业创新发展，为成渝地区双城经济圈建设做好新保障，发挥新作用。
成渝地区乡村规划编制路径简表（笔者自绘）
