展望“十四五”，百年未有之大变局仍将继续演化，经济全球化仍将持续发展，中国对外投资合作空间将更为广泛。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对中国未来5年的经济社会发展作出重要判断，阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导规范市场主体行为。规划提出，要坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，依托我国超大规模市场优势，促进国际合作，实现互利共赢，推动共建“一带一路”行稳致远，推动构建人类命运共同体。
本篇就全过程工程咨询、工程总承包政策进行总结与梳理，从法律角度探究全过程工程咨询、工程总承包的区别、联系，对现阶段推行全过程工程咨询、工程总承包的现实意义进行分析与思考。
一、全过程工程咨询
全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究和决策以及工程项目实施和运行（或称运营）的全生命周期提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。
全过程工程咨询包括策划咨询、前期可研、工程设计、施工过程管理、竣工验收、运营保修等各个阶段的管理服务，高度整合的服务有利于以更短的工期、更小的风险、更省的投资和更高的品质完成工程建设。
工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的可行性研究、勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。工程总承包企业对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。
三、全过程工程咨询与工程总承包的区别
随着国民经济的不断发展，国内基础建设项目得到不断开发。在此大环境下，工程总承包管理模式迎来巨大的机遇与挑战。2017年2月24日，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》。意见指出建筑业是我国国民经济的支柱性产业，但仍然存在监管体制机制不健全、工人技能素质偏低等问题。解决工程建设组织模式中的问题，给整个工程总承包带来了新的方向。从两者提供成果的性质、融资情况、行业发展影响三个方面看全过程工程咨询与工程总承包的区别：
（一）从提供工作成果的性质而言，全过程工程咨询“包服务”，工程总承包“包工程”。
从概念上不难看出，全过程工程咨询属于工程咨询的范畴，不涉及有形产品的生产制造，其提供的工作成果是标准、规范、流程等无形的智力成果，本质上是提供配合、协调、管理、控制、咨询等能够产生收益但不产生“所有权”的服务，因此相对应全过程工程咨询收取的报酬是服务费，这种服务费主要组成主要为“成本+酬金”。
而工程总承包是“包工程”，是将无形的智力成果与有形的、分散的材料、机械设备相融合并最终物化为建筑产品、形成固定资产的行为，工程总承包最终提供的是有形的工程。不同的工程总承包模式下，计取的费用略有不同，以EPC工程总承包模式为例，其所计取的费用不仅包含设计等咨询服务类费用，还包括材料设备工器具购置款、建筑安装工程费、试运行费用等。
（二）从融资角度而言，全过程工程咨询通常不涉及融资，工程总承包常与融资相关联并存在相应的法律风险。
国际上，由于工程总承包项目通常会涉及能源、电力、公路、铁路等大型基础设施项目，该类项目不仅仅是技术密集型产业，同时也是资本密集型，即使项目建设单位自身的资金实力可以满足项目需求，从提升资金使用效率的角度而言也往往更倾向于借助于外部融资的方式去实施项目开发，这就很大程度令工程总承包与融资相关联，衍生了“EPC+ Finance”模式。
近年国内项目的承包也越来越多的与融资关联， 2006年1月建设部、发展改革委、财政部、中国人民银行联合发布建市〔2006〕6号文《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，《通知》为控制政府投资项目超概算、防止拖欠工程款和农民工工资，规定“政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件”。
鉴于我国公有制经济为主体的经济体制，客观上决定了基础设施投融资领域的资金、技术、人才资源主要集中于政府、国有企业等公共部门，因此为了推动社会资本尤其是民营资本参与基础设施建设，提高公共服务供给的质量和效率，公私合作（Public-Private-Partner-ship）经营模式在地方上得到了广泛的推行和发展，受PPP模式下有关特许经营期和融资安排的影响， 产生了“PPP+EPC”这类附带融资安排的工程总承包模式。
鉴于工程总承包与融资关联的属性，工程总承包商在参与项目过程中将可能受制于一些金融机构为降低其融资风险而制定的游戏规则，例如放弃优先受偿权、要求提供“承包商融资配合和承诺”，或者面临“介入权”条款（step-in right）等重大法律隐患。
全过程工程咨询在融资角度则显得更加单纯，全过程工程咨询单位往往不直接参与项目融资，而是协助建设单位为项目投融资提供投融资规划、项目投融资咨询等服务。
（三） 从行业发展角度而言，全过程工程咨询的发展，关系到工程咨询资源整合利用和咨询行业的转型升级。
《住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》（建市[2017]145号）中有关监理企业的转型，提出引导监理企业服务主体多元化、创新工程监理服务模式，鼓励监理企业在立足施工阶段监理的基础上，向“上下游”拓展服务领域，提供项目咨询、招标代理、造价咨询、项目管理、现场监督等多元化的“菜单式”咨询服务。
此外，住建部发布的一系列规范性《住房城乡建设部关于印发<工程勘察设计行业发展“十三五”规划>的通知》（建市[2017]102号）、《关于征求在民用建筑工程中推进建筑师负责制指导意见（征求意见稿）意见的函》（建市设函[2017]62号）、国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）等文件均表达了大力发展全过程工程咨询的模式，鼓励并倡导勘察、设计、造价、监理等企业通过并购重组、联合等方式发展全过程工程咨询服务，逐步形成建设工程项目全生命周期的一体化工程咨询服务体系，培育一批智力密集型、技术复合型、管理集约型的大型工程建设咨询服务企业。
四、全过程工程咨询与工程总承包的内在关联
（一）从法律关系上而言，全过程工程咨询与工程总承包单位之间存在管理与被管理的关系
一般情况下，全过程工程咨询单位受建设单位委托，按照具体的委托内容对工程提供项目建议、前期策划、勘察设计、监理、招标代理、造价咨询、项目竣工后评价及运营等多元化的咨询服务，并在授权范围内代表建设单位对工程总承包单位进行监督和管理，三方合同法律关系如下图所示：
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