知识点：筹集建设资金的依据 一、城市经营及其理念的基本特征 在我国，传统意义上的城市经营是对城市资源进行资本资产运作与管理。这个界定从政府的角度出发，把城市经营的核心内涵归于政府对城市资源和资产的市场化运作与利用，从而形成城市建设资金的投入产出循环。因此，城市经营是由政府主导的，以资金收益为目标的。然而，随着城市的发展及城市经营环境的变化，这种对城市经营的性质、目的、过程、效果的认识已不适应形势的发展要求。在现阶段，城市经营应该是由政府推进的，以市场为主导的，以提升城市功能、塑造城市形象、建立现代城市治理结构为目标的城市公共资源资产配置和重组的市场化和产业化过程。
知识点：筹集建设资金的依据
在我国，传统意义上的城市经营是对城市资源进行资本资产运作与管理。这个界定从政府的角度出发，把城市经营的核心内涵归于政府对城市资源和资产的市场化运作与利用，从而形成城市建设资金的投入产出循环。因此，城市经营是由政府主导的，以资金收益为目标的。然而，随着城市的发展及城市经营环境的变化，这种对城市经营的性质、目的、过程、效果的认识已不适应形势的发展要求。在现阶段，城市经营应该是由政府推进的，以市场为主导的，以提升城市功能、塑造城市形象、建立现代城市治理结构为目标的城市公共资源资产配置和重组的市场化和产业化过程。
第一，在注重城市资产经营的同时，还要注重城市经济产业的经营和发展。城市的发展，最终必然依赖于产业的支撑和经济的发展。一些地方城市建起来了或扩大了，硬件设施也跟上了，就是产业不兴，人气不旺。这种只重视城市的基础设施硬件建设，而忽视了城市经济产业发展的经营理念，导致城市的发展缺乏经济支柱和强有力的产业支撑，城市经营不能可持续发展。因此，要改变这种经营理念必须从发展城市经济产业入手，明确主导产业经营项目，以项目带动建设，以建设促进发展。
第二，在以经营手段建设城市的同时，还要把经营意识贯穿到建设和管理的全过程。这个全过程包含整个城市资源的项目化运作、市场化经营、社会化管理和产业化发展。在城市经营过程中要统筹兼顾，做到以经营的远见规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市。
第三，在注重城市有形资产盘活的同时，还要注重无形资产的利用。近些年来，一些地方在城市经营的实践中，运用出售、拍卖、批租、转让手段盘活土地等城市有形资产，不仅实现了国有资产的保值增值，而且筹集了大量的建设资金。但是，在盘活城市有形资产的同时也不可忽视无形资产的利用，比如城市主要街道广告权、城区立交桥冠名权、公汽线路经营权等，如果能充分利用这些无形资产，那么城市建设将又可筹集一笔可观的建设资金。
第四，在建立市场化经营机制的同时，还要强化政府宏观调控的职能。城市实行市场化经营后，虽说政府不再直接运作和管理城市资源，但仍肩负着研究制定城市发展战略、城市监管法规等宏观调控职能。更重要的是在城市经营政策法规的制定上，政府应逐步完善其政策体系，强化调控力度，使之形成“政府引导、社会参与、市场运作”的良好格局。
总之，城市经营理念就是从把城市作为公共财产到可经营性资产的转变；从把城市建设作为社会公益事业到资本经营的转变；从把政府部门作为出资者到经营者的转变。
一般来说，城市经营范围可分为交通基础设施、公共事业、生态环保和部分社会事业项目等，但其经营的基本方式不尽相同。
1. 对自来水、燃气、污水和垃圾处理、收费公路、公交、港口、公共停车场等新建基础设施项目，采取建设、经营、移交方式面对社会投资者招标；对基础设施存量资产，除国家规定外，采取转让（股权转让、经营权转让）、经营、移交方式面对社会投资者招标。
2. 对有经营收入但不足以收回成本的交通等新建项目，可通过政府资金的引导，吸引社会投资者合作建设，或采取调整经营年限、调整价格和一定的财政补贴等方式对社会投资者进行回报补偿。
3. 对户外广告标牌经营权、公交线路经营权以及公路、桥梁、雕塑冠名权等城市可经营无形资产，进行深度挖掘和开发，形成有形化项目，通过转让、拍卖、租赁、置换、抵押等方式使其进入运营状态。
4. 对部分水利、城市道路、生态环保、公共绿地等新建基础设施项目，以政府投资为主，可通过代建制方式建设，对其中有条件的项目可按照建设、移交方式吸引社会资金进行建设，政府通过补偿机制和回购方式回报投资者。
5. 对市政设施维护、绿化养护、道路清扫、公厕保洁等作业市场全面开放，政府按照以量定产、以质论价的原则，通过公开招标选定作业企业。
6. 对非义务教育、文化、卫生、体育等事业项目，逐步转向专业化运作和管理。实行教育投资多元化，在各级各类教育中逐步增加民办教育比例；建立多层次、多形式的医疗体制，逐步增加民办医院比例；通过招标方式，确定体育场馆、文化设施等大型公共设施的运营主体，降低管理成本。
破解城市建设资金难题，仅仅采用政府财政投入、基础设施有偿使用、银行贷款、政策性收费、利用国债资金等方式是远远不够的。在市场经济条件下，发挥城市建设投资公司的主体作用，用城市经营理念筹集城市建设资金是必由之路。
1. 盘活存量资产。城市的基础设施是城市最主要的存量资产，如果把这块存量资产盘活并使之增值，将是一个巨大的城市建设资金来源。从这个意义上讲，可以考虑以下三种有偿转让形式：一是有偿转让城市项目的经营权，如有偿转让城市道路、桥梁、公园等城市公共设施经营权。二是有偿转让公用事业单位（企业）的全部或部分股权，如供水、供气、公交等。三是有偿转让公用事业的无形资产，如出让城市出租车经营权、公交线路专营权，以及道路、广场、绿地、路灯、桥梁、雕塑等冠名权、广告权、收费权等。
2. 经营城市土地。土地是城市的主要国有资产，经营土地是城市经营的关键，是筹集城市建设资金的重要途径之一。经营城市土地，可以从以下两方面入手：一是以经营的眼光规划城市，高度重视土地规划，变“生地”为“熟地”，将凸显出的土地级差效益投入城市建设。通过城市规划，调整城市用地结构，置换出城市中心土地，最大限度地发挥土地效益。二是加强对土地一级市场的宏观控制，放开二级、三级市场，采用出让、转让、拍卖、置换、综合开发等办法经营城市土地。对于有开发价值的街道、广场、小区的土地，可采取分步、分段拍卖和出让使用权的办法，增加土地收益。除有关政策规定以划拨方式供应土地外，其他建设用地一律采用公开拍卖方式有偿出让土地使用权。同时，要一抓储备，一手抓开发增值，实现土地收益最大化和资源——资本——资产的良性循环。
3. 利用资本市场。从我国城市经营发展趋势来看，利用资本市场为城市建设融资也是一种必然趋势。利用资本市场，可以考虑以下两种渠道：一是利用证券市场融资。对有条件的建设项目，特别是从事交通、能源建设的企业，可以采取上市的办法，筹集建设资金。如上海隧道公司、上海凌桥公司和巴士有限公司等企业上市后，经营业绩都比较好，不仅募集了大量的建设资金，而且促进了城建投融资体制的改革。二是适时发行市政债券。目前国债发放已形成规模和效益，但仅仅依靠国债还难以解决各地政府的城市建设投资问题。对城市建设债券和企业债券的发放，国家控制很严，大大限制了地方政府和企业的社会融资。因此，建议在保证国债顺利发放的同时，国家尽快建立机制，完善相关政策法规，放宽限制条件，允许地方政府条件成熟时发行市政建设债券。
4. 吸收闲散资金。目前我国居民银行储蓄存款已突破十万多亿，再加上海外民间资金的引进，可以说，这笔闲散资金数额总量极为可观。如何吸收这些闲散的资金用于城市建设，也是目前迫切需要研究解决的问题。吸收闲散资金，可以采用以下两种形式：一是建立基础设施建设基金。政府财政在一定的时期内留出适当份额建立专项基金，其目的主要是吸引和募集社会闲散资金。在项目的投资建设期，由政府贴息保证回报，待项目投入运营产生效益后，则由企业负责回报。二是引导民间资金通过商业银行委托贷款投资有回报的城市建设项目，政府要以优质城市建设项为依托，按照“谁投资、谁受益”的原则，运用信托功能广泛募集国内民间资金，并逐步向国外伸展。
1. 关于城建投资公司经营发展问题。为解决过去计划经济体制下城市建设资金严重短缺、建设效率低下等问题，各地都进行了城市建设管理体制改革，组建了城市建设投资公司。但从实际运作情况看，城建投资公司几乎是一种形式的需要，或者说是满足银行融资贷款的需要。重建设、轻经营、轻管理，举债建设背上了沉重的经济包袱，无法建立多元化融资体制。从城市经营的角度出发，城建投资公司应该是城建资金的运作主体，应该是城建资产的运营主体。在城建资金运作方式上，应按照城建项目的不同性质来确定城建项目资金的不同来源。在城建资产运营上，应运用市场手段将不断投入形成或已经形成的城建资产盘活变现。在经营发展上，应建立城建资金监管机制，落实经营权，增加现金流量，不断探索资本运营的新方式。
2. 关于城市建设项目代建制的问题。城市建设项目代建制是在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对财政性投融资社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低和贪污腐败等问题，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些专业公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断加以完善逐步形成的，现阶段实施效果良好。在城市经营中，建议广泛采用代建制。因为这样能改变以往政府投资项目管理分散性、临时性的状况，消除机构临时拼凑、管理不到位等诸多弊端；能理顺政府投资项目中各方主体的责、权、利关系，促进政府职能转变，扼制腐败行为；能严格按照规范的招投标程序，确保工程质量，节省投资，提高工程建设管理水平和投资效益。
3. 关于城市公用事业（企业）改制的问题。城市经营必须打破垄断，引入竞争，推动社会公用事业市场化，逐步对公交、供水、供气、污水、环卫、园林、市政等单位进行改革，政企分开，管理与作业分离，减少政府投入。因此，加快城市公用事业单位（企业）改制步伐十分必要。对于适合进入市场的公用事业（企业），要放开经营权，大力引进民间资金，逐步形成政策引导、多元投入、企业运营的公用事业建设发展新格局；把公用事业从政府的行政管理转变为产业经营，逐步减少直至取消政府对公用事业的财政补贴；探索产业化发展模式，引入市场竞争机制，从政府统包统揽转向社会有偿服务，采取公开招标办法，面向社会从优选择，变独家经营为多家竞争。
4. 关于建立完善相关法律法规和政策的问题。目前，城市经营与之配套的法律法规和政策还相当缺乏，极不利于运用城市经营理念管理和建设城市，容易造成城市经营的不确定性和管理、建设城市的随意性，使国有资产流失等诸多问题。因此，抓紧建立完善与之配套的法律法规和政策，规范城市经营行为迫在眉睫。要以改革的精神，大胆探索制度创新的路子。特别是在城市投融资体制改革、市政公用事业改革、土地使用制度改革、户籍制度改革、吸收民间资金等方面要取得突破。要顺应城市发展需要，对城市的就业政策、社会保障政策、人才政策、教育政策和分配制度进行相应调整，让城市经营投资移民和智力移民有一个良好的政策环境。
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