国土综合整治的概念与发展历程

国土综合整治在不同的历史时期有着不同的侧重点，总体来看可以将其理解为在改造和利用国土资源的过程中，针对资源利用效率不高、空间结构失衡、生态环境破坏等不同问题，采取各类措施开展的综合整治工作。

我国自20世纪80年代提出国土综合整治概念以来，整体上经历了4个发展阶段。

第一阶段即改革开放初期，强调充分利用国土资源发展国民经济，注重区域开发利用规划，并依托规划充分开发自然资源以实现经济增长；

第二阶段为20世纪90年代，由于资源消耗过快，生态环境逐步恶化，国土综合整治更多地关注人地关系，强调经济、人口、资源与环境之间的协调可持续发展；

第三阶段即21世纪初期，由于国家对耕地保护、建设用地集约节约利用的进一步强化，国土综合整治更偏向于土地整治工程，强调综合性的工程管理，确保具体的土地实施项目；

第四阶段即党的十八大以来生态文明建设的新阶段，国土综合整治进一步突出国土空间开发、自然资源节约、生态保护机制的全面融合，逐步走向对国土资源全要素、全周期的综合整治，并将国土综合整治作为落实国土空间规划的实施抓手。

新时代下国土空间综合整治的内涵拓展

自党的十九大以来，“山水林田湖草”生命共同体以及国土空间规划体系的提出使得国土综合整治顺应时代要求，进一步与国土空间规划相结合，形成新时代下国土空间综合整治的新内涵。结合生态文明建设的要求，以空间结构调整优化国土空间功能、以资源高效利用提升国土空间质量、以灾害污染治理保障国土空间安全、以生态系统保护修复打造美丽国土、以整治修复制度体系建设筑牢美丽国土根基，拓宽国土空间功能和承载力，打造以人为本的国土空间。

国土空间综合整治在村庄规划中的意义

2017年，党的十九大报告首次提出乡村振兴发展战略，强调乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，实现乡村生产、生活、生态、文化等多重功能的全面发展才能有效促进乡村振兴。国土空间综合整治是促进村庄规划实施的重要手段，通过实施国土空间综合整治，能够保障美丽乡村建设、产业振兴发展、生态文明建设的有序推进。

武汉市按照“全域村庄规划+村庄详细规划”两个阶段推进村庄规划编制工作。结合两个阶段的村庄规划，围绕国土空间综合整治的“一治理四整治一绿化”工程（乡村国土空间治理、农用地综合整治、闲置低效建设用地整治、矿山地质环境整治、农村环境整治和生态修复、乡村国土绿化美化）形成项目库，更好地实现乡村振兴目标。

确保村庄规划科学定位

以武汉市黄陂区全域村庄规划为例，规划基于全区自然资源整体布局分析以及现状全区村庄建设布局情况，综合形成分片区的村庄发展指引。

武汉市黄陂区全域自然资源要素布局分析

北部片区分布大量山体、林地资源，国土空间综合整治应以生态保育修复为主，规划引导村庄以发展生态旅游为主要方向；

中部片区以平原地貌、耕地资源为主，国土空间综合整治应以耕地保护与提质为主，规划应通过开展村湾集并在优化耕地布局的同时形成集中规模化的村庄聚居点；

南部片区靠近城镇建设区，则应以优化城镇周边环境、有效管控城镇拓展边界为主，实现村庄与城镇融合发展。

落实基本农田的保护要求

武汉市村庄规划充分响应基本农田保护与耕地保有量的相关要求，以黄陂区全域村庄规划为例，规划形成农用地整治的专章，划定基本农田，提出高标准农田建设区域和耕地提质改造重点片区。

武汉市黄陂区全域村庄规划基本农田分布及高标准农田、耕地提质改造重点片区

在此基础上，划定生态保育区、农林复合区和旅游休闲区3类生态功能片区，并指导划定田园功能单元。

武汉市黄陂区3类功能片区划分

各行政村详细规划应与国土空间综合整治实施方案同步编制，在村庄规划编制中充分考虑国土空间综合整治的实施性，同时按照湖北省《关于推进全域国土综合整治的意见》中相关要求，实施方案编制应强化耕地保护，整治新增耕地面积原则上不少于整治区原有耕地面积的5%，涉及基本农田调整的，调整后基本农田增加面积不少于涉及调整的基本农田面积的5%。

实现村庄规划全域统筹

武汉市在全域村庄规划中重点统筹全区生活、生态、生产空间的宏观发展导向与建设控制。生活空间以明确村湾集并方案、确定村庄建设用地规模与边界为主。以黄陂区为例，结合前述不同片区整体发展定位的分析，对北部、中部和南部地区依据不同的发展导向采取不同的集并力度，并结合村民意愿确定重点发展轴线与重点村湾，最终形成村庄建设用地布局方案，实现村庄建设用地的腾退，并作为依据指导国土空间综合整治中建设用地增减挂钩方案的制定。

武汉市黄陂区规划村庄重点轴向布局图

生态空间除前述划定生态功能区之外，规划明确生态保护空间、重点水域生态体系修复以及矿山修复重点区域，作为国土空间综合整治实施方案编制的依据。其中生态保护空间的确定按照“山水林田湖草”生命共同体的要求，形成全要素覆盖。

黄陂区“山水林田湖草”生命共同体全要素一览表

有序引导村庄产业发展

产业振兴是实现乡村振兴战略的重要环节。在村庄规划中融合国土空间综合整治的思维，宏观层面注重产业与自然资源的整体契合，微观层面以整治思路优化产业用地布局，将村庄规划与国土空间综合整治相结合，才能够保障产业用地的有效落实。

武汉市村庄规划中遵循这一思路开展了村庄产业规划引导，在区级层面强调自然资源的合理利用。以黄陂区全域村庄规划为例，在全区层面充分结合前述自然资源整体分布特征形成不同的产业发展导引。

南部片区邻近城镇，以城镇化发展为主着力推进临空经济产业；

中部片区结合优质农田分布与平原地貌特征，着力发展现代特色农业；

北部片区依托山水资源与郊野公园建设，形成不同旅游片区，着力发展休闲旅游产业。

武汉市黄陂区规划产业发展导向

形成合理的村庄功能布局

传统村庄规划核心在于解决生活空间的布局与建设问题，重点关注人的活动空间；而传统国土整治则更为关注土地效益，通过整治节约建设用地指标、发展规模种植，以实现土地效益的最大化。新时期的村庄规划应综合两方面关注重点，立足于全面促进乡村人地关系的和谐发展，统筹考虑乡村地区生活、生产、生态空间，实现全域功能布局的合理化。

以武汉市黄陂区双河村为例，现状村域范围内村庄的建设用地、其他建设用地、水域、耕地、林地占比分别为6.29%、0.14%、12.68%、64.13%、16.75%。

生活空间上，规划主要针对村庄开展集并工作，结合村民意愿反馈将11个自然村湾集并至5个，实现村庄建设用地腾退，用地占比调整后分别为村庄建设用地4.99%、其他建设用地0.17%、水域12.82%、耕地65.27%、林地16.75%。

生产空间上，一方面在存量建设用地上保留部分指标转化为旅游设施用地，满足村庄旅游休闲产业诉求；另一方面保留原作为产业用途的集体建设用地。

生态空间上，对主要坑塘与山体林地进行保护，同时对于现状部分已废弃的独立工矿建设用地进行土地复垦与生态修复。最终形成村域功能布局与规划用地。

武汉市黄陂区双河村现状用地（左）和规划用地（右）图

 国土空间综合整治作为实施手段确保规划有效落地

一方面针对乡村地区“山水林田湖草”生命共同体，国土空间综合整治利用生态、农业技术对各类自然资源进行保护、修复、恢复和重建，构建起乡村地区生态平衡与可持续发展的有效机制；另一方面通过对国土资源的二次整合，利用工程技术开展土地整理、用地复垦以及土地再开发，实现对耕作农田、村庄屋宅、基础设施、乡村景观、废弃矿山等进行统筹建设与开发利用。

国土空间综合整治作为阶段目标指导具体项目推进

国土空间综合整治实施方案将形成一系列土地整理项目库，明确土地整理与规划推进的各项目标。国土空间综合整治应统筹独立工矿建设用地整治、村庄建设用地整治、高标准农田建设、山水林田湖草资源整治等各方面，各自形成项目库，并在实施方案中落实上图管理、财政投入、资金监管、成效考评等内容，以此推进项目的具体实施。对于村庄规划而言，村湾集并与具体建设应通过土地增减挂钩实施项目的推进来保障规划目标的实现，通过基本农田调整与保护、耕地整理与提质确保乡村特色产业的落实，通过自然资源保护修复、矿山生态修复、废弃建设用地复垦等实现乡村大地景观的塑造。

在新时期国土空间规划体系下，国土整治有别于传统问题导向以及土地资源利用优先的思维方式，应积极融入国土空间规划，以目标为导向，与规划共同作用并形成合力，实现生活、生产、生态空间和谐共融。村庄规划与国土空间综合整治应建立起更密切的关系，将国土空间综合整治思维融入村庄规划编制之中，基于自然资源评价明确乡村发展定位与发展目标，统筹乡村地区全域全要素规划布局，并通过国土空间综合整治落实村庄规划意图，全面促进美丽乡村建设、乡村产业发展、人居环境提升以及生态环境修复。