我国工程总承包起源于1984年，国务院颁布了《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行 规定》，明确建立工程总承包公司，专门组织工业交通等生产性建设项目，从1984年到2003年，国务院、国家计 委、建设部、财政部、中国人民建设银行、国家物资局陆续出台相关文件规范和倡导工程总承包的发展，2003年 到2016年工程总承包逐步在工业领域探索和发展，民用建筑领域较少采用工程总承包模式进行建设，2016年随着住建部发布《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》：“深化建设项目组织实施方式改 革，推广工程总承包制，提升工程建设质量和效益，大力推进工程总承包，有利于提升项目可行性研究和初步设计深度，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，提高工程建设水平”的提出，工程总承包逐步在房屋建筑和市政领域全面展开，工程总承包进入了一个快速发展期，工程总承包发展历程详下表：

据有关资料统计，目前我国工程总承包产值占建筑业产值的10%左右，随着房屋建筑与市政工程领域工程总承包业务的全面推广，工程总承包业务产值比例不断扩大。但是，目前我国工程总承包业务在实施过程中工程总承包模式的不合理利用、发包人要求不明确、工程范围不明确等一系列问题，本文拟通过对工程总承包工程实践过程中的典型问题深度剖析，提出适应于工程总承包的以投资控制为主线的全过程工程咨询体系与全过程工程咨询管控重点，以期为工程总承包的健康、持续发展奠定基础。

工程总承包工程实践典型问题概括来说就是，三个不合理，两个不明确，一个不匹配，即工程总承包模式的 不合理，发承包阶段的不合理，咨询单位能力结构不合理，招标发包人要求不明确，工程范围不明确，合同计价模式不匹配，具体情况如下：

2.1 工程总承包模式的不合理

EPC工程总承包模式适用于建设规模、建设标准、功能需求明确的项目，EPC工程总承包区别于施工总承包最大的一个特点就是EPC工程总承包应在项目前期充分研究项目建设规模、建设标准、功能需求，并以此为基础 合理确定工程总承包合同总价，但是，在EPC工程总承包实践过程中往往从工期角度对采用新技术、新工艺，建设规模、建设标准、功能需求不明确的项目实施EPC工程总承包模式，从而为工程总承包的实施带来投资控制和项目管理风险，对项目的顺利实施形成障碍。

2.2 发承包阶段的不合理

EPC工程总承包在可研未批复、方案未确定或可研已批复但勘察资料不明的情况下进行招标，由于方案的不稳定，投资的不确定，勘察的不明确，可能给EPC工程总承包带来风险，从而失去EPC工程总承包的初衷和意义。以某办公楼项目为例，该项目采用工程总承包模式进行建设，招标阶段为可行性研究批复后，合同计价模式为总价模式，工程总承包范围包括勘察、设计、施工，合同约定地质风险由承包人承担，在该项目实施过程中，承包人发现本项目地质情况很差，其桩基长度远超过其投标时根据周边地块地质情况考虑的桩基长度，桩基超深导致桩基单方造价由100元/平米增加到200元/平米，其桩基超深增加费用远超过承包人承受范围，导致该项目由于桩基超深原因甲乙双方围绕项目产生争议而影响项目的顺利实施。

2.3 咨询单位咨询能力结构不合理

EPC工程总承包建设模式下，工程建设主体由传统施工总承包模式下的五方责任主体（建设单位、勘察单 位、设计单位、监理单位、施工单位）转变为三方责任主体（建设单位、全过程工程咨询单位、工程总承包单 位），工程总承包模式下的三方责任主体中的全过程工程咨询单位承载在项目建设的设计咨询、招标咨询、造价咨询、工程监理、项目管理的全方位咨询服务工作，但是在目前工程总承包项目实践过程中，很多工程总承包项目的全过程工程咨询单位只是设计、造价、招标、监理、项目管理中两个或以上的简单组合，但是，工程总承包项目的全过程工程咨询单位应具备设计咨询、招标咨询、造价咨询、工程监理、项目管理的全方位咨询服务能力，全过程工程咨询单位服务能力结构的不完整，特别是设计咨询能力的缺失，是无法为工程总承包项目的实施提供有效的服务的。

2.4 招标发包人要求不明确

从上表可以看出，目前市场上的工程总承包发包人要求集中在项目概况、设计任务书、施工界面、现场管理要求、材料设备参考品牌中的两项或几项的组合，很明显这与工程总承包对于发包人要求的内容差异很大，由于发包人要求的缺失可能给工程总承包项目的实施带来项目管理风险、审计风险和法律风险，某项目为采用总价计价模式的工程总承包项目，由于发包人要求不明确，在审计时审计认为无法判断合同总价与实际实施工程价值的符合性，  要求按照竣工图纸和现行定额进行计算，这种要求虽然既不合理，也不合法，但是从审计角度来看，发包人要求的明确隐藏在国有资产流失的风险。

2.5 工程范围的不明确

施工总承包模式和工程总承包模式下工程范围的表达方式是不同的，具体详下表：

从上图可以看出，施工总承包模式下工程范围由文字描述、工程量清单、施工设计图纸共同构成，而在工程总承包模式下工程范围则由文字描述、方案设计图纸或初步设计图纸构成，由于方案设计图纸、初步设计图纸设计深度不够、技术参数不明确，需要通过文字描述或其他方式来对工程范围进行深度表达，但是在工程实践中，往往由于工程范围的不明确带来造价界面的争议。

2.6 合同计价模式不匹配

根据对某大型工程总承包企业在建工程总承包项目计价模式的调研，其计价形式详下表： 

从上表可以看出，该企业在建工程总承包项目11个，其中采用模拟清单计价的项目2个，采用定额费率下浮的 8个，采用总价形式计价的1个，模拟清单与定额费率下浮计价模式的占比达到90.9%，由此可以看出，目前市场上很多工程总承包计价形式与工程总承包的核心思想是错位的，根据有关数据统计，由于计价形式错位导致工程总承包结算价格超合同价格情况非常普遍，有的超投资比例达到100%，因此，工程总承包计价模式的错位所带来的问题和风险是非常大的。

本文剖析的工程总承包实践过程中的典型问题“三个不合理，两个不明确，一个不匹配”，根本原因在于建设单位、咨询单位均未充分认识到工程总承包与施工总承包的核心差异，只是按传统的施工总承包管理方式对工程总承包进行管理，从而产生了一系列的问题，这些问题反过来制约了工程总承包的健康发展，工程总承包与施工总承包差异情况详下表：

由上述工程总承包与施工总承包的差异可见，工程总承包由于前期资料深度的制约，对咨询单位的能力提出了更高的要求，主要体现在建筑策划、合约规划、合同策划、造价管理、设计管理、招标咨询、项目管理的全方位咨询服务能力，传统的单一服务模式已经不能满足工程总承包发展的需求。

住建部、国家发改委发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》也明确提出：全过程工程咨询服务企业利用自身在管理、技术、法律等方面的专业知识，接受业主的委托，通过对总承包商的监督、管理和咨询服务，将对项目的顺利进行提供保障，有利于工程总承包市场的健康发展。本文通过对工程总承包实践中典型问题的分析，并结合工程总承包模式与施工总承包模式的差异分析，提出适应于工程总承包的全过程工程咨询工作思路，工作内容与工作重点。

因此，全过程工程咨询与工程总承包是工程建设组织模式改革的一体两翼，  传统建设模式下的五方责任主体转变为三方责任主体，全过程工程咨询单位承担工程总承包项目的设计咨询、招标咨询、造价咨询、工程监理、项目管 理的全方位咨询服务工作，而以投资控制为主线的全过程工程咨询，通过贯穿工程总承包全过程的设计咨询、招标咨询、造价咨询、工程监理、项目管理，实现技术与经济的深度融合，为工程总承包项目的顺利推进提供技术保障、组织保障、能力结构保障，因此，全过程工程咨询是工程咨询承包高质量发展的重要保障。

4.1 全过程工程咨询总体思路

本文探索的以投资控制为主线的全过程工程咨询在工程总承包中的应用，主要是基于工程总承包实践过程中存在的三个不合理，两个不明确，一个不匹配等典型问题，以问题为导向，以发展为目标，深度探索适应工程总承包特点的以投资控制为主线的全过程工程咨询。

以投资控制为主线的全过程工程咨询是基于工程总承包特点，建立以投资控制为主线，以项目管理为抓手，以专业技术为支撑的全过程工程咨询总体思路，全过程工程咨询服务内容覆盖建筑策划、合约规划、合同策划、造价管理、设计管理、招标咨询、项目管理的全方位咨询服务。

4.2 全过程工程咨询主要工作

工程总承包项目的全过程工程咨询工作主要是以工程总承包特点为基础，以咨询总控为引领进行工程总承包项目全过程工程咨询，围绕三个管理展开全过程工程咨询工作，即：以项目清单为载体实行合约一体化管理，以经济分析为主线实行动态投资管理，以项目功能需求为中心进行项目交付与结算管理。

全过程工程咨询工作主要包括项目总控、经济分析、进度分析、发包人要求编制、招标合约规划、项目清单及最高限价或标底编制、招标咨询、合同价款分解、设计文件符合性审核、进度支付审核、合同价款调整审核、造价动态管理、材料设备询价、交付工程审查、结算审核等工作构成，具体详下表：

4.3 全过程工程咨询重点

4.3.1加强合约策划，合理降低履约风险

工程总承包全过程工程咨询需要根据工程总承 包特点进行相应策划，合理降低工程总承包工程实施过程中的履约风险，包括合理确定发承包阶段、合理确定招标范围与投标人资格条件、合理确定工程范围、合理设置风险分担机制、合理确定发包人要求。

（1）合理确定发承包阶段

2016年住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》指出，“建设单位可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包”，从2016年到2021年，工程总承包市场经历了可研后、方案设计后、初步设计后发包的各种工程总承包项目，但是由于可研后、方案设计后发包的工程总承包存在勘察资料深度不够、发包人要求不明确等问题而引起交付标准、结算价款等争议问题，因此，适应我国国情的工程总承包发包建议在初步设计后进行发包，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》也明确提出：“政府投资项目原则上在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包”。

（2）合理设置风险分担机制

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第六条、第七条、第十五条、第十六条都从不同角度对工程总承包的风险进行了合理分配，工程总承包项目中，建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险，主要工程材料、设备、人工价格波动，国家法律法规政策变化，不可预见的地质条件，不可抗力以及建设单位要求发生变化所产生的风险应在合同中结合工程总承包项目特点进行合理分配。

（3）合理确定发包人要求

发包人要求是工程总承包项目的核心载体，是发包人对于工程需求的具体反映，发包人要求的不明确、不完整、不准确都可能导致工程总承包项目交付风险、投资风险、质量风险、进度风险，因此，全过程工程咨询单位应充分利用自身专业技术优势，将发包人从非专业角度描述的产品需求转化为专业的发包人要求，并从专业技术角度按照《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》发包人要求所包含的项目目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等方面进行系统的策划、整理、分析，形成与工程总承包特点相适应的《发包人要求》，以确保发包人要求真正、全面反映发包人对项目建设的需求，并确保工程总承包项目的顺利实施。

4.3.2 建立EPC计量计价体系，有效控制工程造价

（1）建立合理计量计价体系

根据《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》：“建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。依法必须进行招标的项目，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定”，从2015年房屋建筑与市政工程领域开始推行工程总承包，工程总承包计量计价一直 是工程总承包的痛点和难点，工程总承包计量计价方式的错位给工程总承包带来了一系列的风险，因此，全过程工程咨询单位可以结合专业技术能力，  参考《房屋建筑与市政工程工程总承包计量计价规范》（征求意见稿），以总价合同为基础，以建设单位功能需求为单元，建立基于总价合同的扩大分项工程项目清单体系。具体如下：

1）工程总承包计量规范（房屋建筑工程）总体框架结构

2）工程总承包计量规范（房屋建筑工程）清单示意

（2）合理设置合同价款调整方式

全过程工程咨询在合同策划时，应合理设置合同价款调整方式，合同价款调整方式应充分结合工程总承包特点，从发包人要求角度进行合同价款调整进行约定，主要包括以下三个方面：

1）法律变化：因国家的法律、法规、规章和标准发生变化引起工程造价变化的，应调整合同价款

2）工程变更：因发包人要求变更，涉及建设规模、建设标准、功能需求等方面的变更，应调整合同价款

3）物价波动：因人工、材料价格波动超出合同约定的范围，影响合同价格时，应采用价格指数法调整合同价款

（3）重构结算方式，适应工程总承包发展方向

全过程工程咨询单位在进行工程总承包结算方式策划时，应注意结合工程总承包特点，以工程总承包项目交付标准作为结算依据，而不是像传统的施工总承包方式以竣工图作为结算依据，《房屋建筑与市政工程工程总承 包计量计价规范》（征求意见稿）明确指出：“竣工结算价为扣除暂列费用后的签约合同价加（减）合同价款调整和索赔。”，同时，全过程工程咨询单位在进行总承包工程结算审核时，区别于施工总承包，工程总承包结算审核应关注以下内容：

总价范围内内容工作内容是否按发包人要求完成。

品牌标准审核，包括对招标文件要求品牌、材料报审品牌、现场实施品牌进行对比分析，技术标准审核，包括对招标文件要求技术标准、设计文件标准、材料报审标准、现场实施标准对比分析。

发包人要求变更、签证、索赔审核。

工程总承包和全过程工程咨询是我国建筑业转型升级的一体两翼，相辅相成、相互促进，没有全过程工程咨询，工程总承包就没有灵魂，没有工程总承包，全过程工程咨询就没有依托，本文通过对工程总承包工程实践中典型问题的分析，并结合工程总承包与施工总承包的差异分析，提出与工程总承包特点相适应的以投资控制为主线的全过程工程咨询，覆盖建筑策划、合约规划、合同策划、造价管理、设计管理、招标咨询、项目管理的全方位咨询服务能力的全过程工程咨询服务模式，作者相信，以投资控制为主线全过程工程咨询在工程总承包工程中的应用将有效地解决工程总承包工程存在的问题，促进工程总承包的健康、持续发展。