悄然启动“水火同价”试点背景与政策走向

2009年，国家发改委《关于调整华中电网电价的通知》，（发改价格[2009]2925号）明确，由于水电项目开发的政策环境变化较大，新建水电暂停执行我委核定的水电标杆电价。最近，国家发改委在批复云南澜沧江、四川大渡河等水电项目《关于同意开展水电建设项目前期工作函》中，要求：
为保证本电站具备完成移民致富、库区生态环境保护目标的经济条件，根据《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》（国发〔2003〕62号）和《国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知》（发改价格〔2005〕514号）文件的有关规定，上网电价按照“同网同价”的原则，实行与新建火电厂相同的电价。
上述批复耐人寻味，水、火电同价并不是新鲜的话题，此前市场对其实施可行性存在很大争议，但在销售电价未上调、水资源费尚待统一征收的形势下，水、火电同价从开始试点到政策出台，不可能一蹴而就，需要在价格确定、收益分配、投资监管等多方面有综合配套的政策考量。
一、“水火同价”的政策依据
1、《电力法》第三十六条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设。”第三十七条规定：“上网电价实行同网同质同价。具体办法和实施步骤由国务院规定。电力生产企业有特殊情况需另行制定上网电价的，具体办法由国务院规定。”
从《电力法》的具体规定来看，第三十六条是命令性规则，是必须遵守的；而第三十七条是授权性规则，有待于被授权的部门制定出具体办法才能够实施。之所以这样立法，是因为当初立法的时候，我国并不具备实行“同网同质同价”的条件，只能委托国务院在时机成熟的时候制定出具体的办法加以实施。
2、国务院办公厅《关于印发电价改革方案的通知》（国办发[2003]62号），第四条关于上网电价改革
（十）上网电价改革的方向是全面引入竞争机制，价格由供需各方竞争形成。过渡时期，上网电价主要实行两部制电价，其中，容量电价由政府制定，电量电价由市场竞争形成；各地也可以根据实际采取部分电量竞价等其他过渡方式。
（十一）容量电价应为投资者提供部分收入保障，并能够引导电力长期投资。容量电价水平可按电力调度交易中心经营范围内发电企业平均投资成本的一定比例制定，原则上实行同网同价，并保持相对稳定。
3、国家发改委《关于印发电价改革实施办法的通知》（发改价格[2005]514号），《上网电价管理暂行办法》第二章　竞价上网前的上网电价，第七条　独立发电企业的上网电价，由政府价格主管部门根据发电项目经济寿命周期，按照合理补偿成本、合理确定收益和依法计入税金的原则核定。其中，发电成本为社会平均成本；合理收益以资本金内部收益率为指标，按长期国债利率加一定百分点核定。
二、“水火同价”政策出台背景
水电是可再生清洁能源，在节能减排、环境保护、优化资源配置方面发挥着重大作用。目前水电价格基本沿用成本加成、政府定价的方式，部分地区实行水电标杆价格政策，其结果是水电价格普遍低于火电。随着煤电价格联动政策的实施，水电与火电上网价格的差距进一步加大。特别是目前根据国家相关政策，水电建设及生产经营中对环保、征地移民、水资源费、库区基金等各项成本支出呈迅速上升趋势，致使发电成本不断增加。
(一)水火同价是电价体制改革的必然
依据《电力法》，上网电价实行“同网同质同价”的原则不应该改变。在完全市场经济条件下，任何一种产品的市场主要取决于供求关系和产品生产成本，按社会平均成本定价是价值规律的要求。只有以社会平均成本作为制定价格的基础，才能使同种商品和服务的劳动耗费，能按统一的尺度来计量和补偿，从而在经营者间开展竞争，起到鼓励先进、鞭策后进的价格导向作用，有利于发挥各自优势，趋利避害。电力作为特殊的产品，不论是以哪种形式取得的电力产品，其成本应逐步趋同与社会平均成本，才能真正体现电力的商品价值。所以水火同网同质同价符合市场基本规律。
按照“同网同质同价”的市场经济规律，水电价格水平应当逐渐趋同于火电价格水平，使水电更具有竞争力。水电价格的提高，可以进一步加大对移民安置、环境保护的资金投入能力，促进水电站所在地区经济社会的发展。
一直从事电力市场研究的上海大学教授邹斌认为，从理论上讲，在竞争的市场环境下，水电和火电同价是必然的，但不应以行政定价的形式出现。邹斌介绍说，竞争的电力市场需要具备两个特征：一是电力生产按市场供需进行；二是电力投资分散完成。目前我国正处于由管制的电力市场向竞争的电力市场过渡的阶段，电力投资已经实现分散，因而，作为过渡时期支持水电投资的一种手段，实行水电和火电同价试点是可行的。
（二）体现国家鼓励可再生能源发展政策导向
2009年9月，**主席在关于气候变化的二十国首脑国际峰会上庄严承诺，2020年中国要把一次能源消费中非石化能源的比重提高到15%。目前水电是可再生和非石化能源中最明确、技术最成熟、最清洁和最经济的能源，从鼓励和支持可再生能源发展的角度出发，水电价格偏低的问题亟待解决。
在不完全电力市场的情况下，可以通过“同网同质同价”的市场价值规律，提高水电上网价格，充分体现水电的价格优势、环保优势、政策优势。通过提高水电效益，可以充分反映出国家在节能降耗、节能减排等能源政策上的导向。火电具有建设期短、投资低、见效快、污染高的特点，2005年以来全国新投产火电机组较多，部分地区已经出现电量供大于求的局面，火电机组面临着发电设备利用小时数下降的压力。火电机组建设过快，发电利用小时数下降，带来了投资重复浪费、一次能源消耗过快、环境污染加剧等问题。水电具有建设期长、投资大、综合效益高、绿色环保的特点，在目前国家倡导节能降耗减排、建设环境友好型社会的背景下，是国家鼓励开发的可再生优质能源。
（三）水电开发面临移民、环保新要求
随着水电开发进程不断加快，开发条件较好的电站大多已建成投产。受地理环境影响，后续水电站开发难度相对增加。随着物价水平不断提高，以及国家对征地移民补偿标准和环保要求的不断加大，水电站建设投资成本呈大幅增长趋势。以水电站变动成本和运营成本低，应长期维持低电价的观点，已不符合当前水电开发建设的实际情况。
国家发改委能源研究所研究员吴钟瑚表示，近年来，水电站建设的拆迁、移民和环保费用都比较大，通过提高电价，这部分费用可以得到补偿。他解释说，部分老水电站修建时的移民补偿水平比较低，后来随着物价水平提高，需要增加补偿。
我国虽然水力资源丰富，但水电站的开发建设却相对滞后。业内人士认为，越来越高的移民和生态环境补偿费用导致水电投资回报下降，而且，移民和生态问题还引发各界对水电建设的质疑，从而阻碍着我国水电的进一步开发。
国家能源部门认为，加快水电开发，必须要有新思路，即要加大水电建设环保工作力度，规划时给河流保留足够的生态空间，并在建设中促进生态建设。这意味着水电站建设的环境成本将继续增加。
（四）“水火同价”改革酝酿过程
　 有关水、火电同价的讨论始于2008年全国两会期间。其间，电监会表示，在条件成熟时将实施水电和火电同价政策，以鼓励水电可再生能源的利用。在今年两会期间，国家能源局持同样观点，认为目前的水电上网价格低于火电上网价格，没有体现国家发展清洁能源的要求，应该实行同网同价。
国家发改委副主任、国家能源局局长张国宝称，国家发改委将在近期开展水电和火电同价的试点，提高水电价格对移民予以补贴，不过，水电和火电同价政策的普遍实施仍存在困难。资源性产品价格改革不是一个简单的价格调整问题，其实质是政府、供应商、消费者三方的博弈
　　水电投资大，但是建成投产后的运行成本低。长期以来，国家发改委按照成本加上合理利润空间为水电核定上网电价，所以水电上网电价比火电低得多。目前，水电上网电价为每千瓦时0.20元至0.30元，火电上网电价为每千瓦时0.40元至0.50元。
　　近年来，这一定价策略受到了业界的批评。今年两会期间，张国宝作为政协委员，提出了水电和火电同价的提案。国家发改委根据这一提案，目前正在酝酿改革方案。
　　“马上做到水火同价很困难，发改委要先做试点，把矛盾突出地区的问题给予解决。”张国宝说。
　　他表示，如果按照同质同价的原则，水电价格和火电价格应当完全一致，“这样就必然提高收购发电的成本，所遇到的困难很大。”
　　张国宝建议，在矛盾突出的地区，提高水电价格，对移民予以补贴，这成为国家发改委目前一个比较可行的方案。他同时强调，水电上网电价提高以后，要有一部分补贴在移民的欠账问题上。
“怎么补，需要有一个机制。不能引起其他地区移民的攀比问题。”张国宝说。
　　三、“水火同价”政策走向
（一）新建项目有望率先试点
　　电力监管部门有关专家透露，对于目前效益较好、移民补偿基本解决的水电企业来说，可能暂不会实施水、火电同价，至少不会率先实施。国泰君安研究员王威预计，水、火电同价的试点很可能选取四川、广西、云南等小水电企业分布密集且电价不高、盈利情况差、矛盾突出的地区。
　　国家电网有关人士表示，如果水、火电同价付诸实施，却不相应提高销售终端电价，对国家电网的利润会造成不小的冲击。
　　厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，实行水、火电同价从节约能源和鼓励清洁能源角度很有必要，但落实难的根源在于，水、火电的资源价格不同，火电需要购买煤炭，而水电所需的水资源目前来看是廉价的，因为水资源费尚未全面起征。此外，同样是水电站，但由于投资主体不同，其建设成本也存在较大差异，目前仍存在水电上网电价不统一的情形。
　　林伯强表示，从实际操作的可行性来看，新上的水电项目可能会实现水、火电同价。原因是现在水电站建设的移民搬迁成本已经很大，如果不提高水电价格，很难覆盖新的成本。事实上，近两年新建的水电站电价已经几乎与火电价格相同。
　　英大证券能源研究中心卢小兵也认为，先对数量有限的新建水电项目进行试点的可能性大，因为电网企业目前仍背负着巨大的让利空间，全面提升电价难度较大。他表示，试点工作的开展有可能采用国家统一征收和按需补贴的形式，以此进行资金的统一分配，因此在水电开发中面临较多移民安置、开发矛盾突出的水电公司将相应受益，如黔源电力、文山电力、国电电力、国投电力、桂冠电力和川投能源等。
(二) 成本法确定上网电价
确定一个水、火电同价的标准，首先要确定公平的定价，　　对于水电、火电同网同价的问题，原能源部政策法规司副司长、现中国能源研究会能源经济专委会副主任朱成章认为，水电的上网电价低具有合理性，即使水电提价，也应当按照"成本+利润+税金"的原则，区别对待新建电站和老电站。到目前为止，我国上网电价的定价原则是"成本+利润+税金"，国家发改委近几年发的文件也一直在强调这个定价规则。
　　有关水电、火电同网同价的问题，国家发改委之前专门组织过一次会议讨论，各水电比重较大的省在会前都做了测算，如果水电价格都提到火电的价格，电网公司将多付出成本，具体各省上网电价提高的幅度不一样。
而去年为了解决火电燃料成本上升的问题，第二次提电价时，火电上网电价每度提高了两分钱，而销售电价没有提，电网公司今年以来一直处于亏损状态。经过测算，各省的销售电价要提高0.03元/度-0.12元/度，才能够弥补电网公司因为水电提价多付出的成本，但这还不能解决电网亏损的问题。各省都表示在金融危机的背景下要提高销售电价很难，都不太赞同。
水电价格如果要提高，应根据"成本+利润+税金"的原则来确定。根据国家能源局的意见，提高水电价格的收益将用于移民补偿和环境保护。应该算出有多少用于移民补偿，有多少用于环境保护，如果是这些费用提高导致成本增加而提价，那就是合理的。并且，提价后应直接支付给移民和环保，而不能给水电企业超额利润。
（三）区别对待，分步实施
从国家发改委提供的资料来看，这几年新建的水电站上网电价按照"成本+利润+税金"来定价，其电价已经提高了很多，达到0.3元/度左右，跟火电上网电价的差距已经缩小。这就是区别对待，"老电老价，新电新价"。现在要把所有水电，不管老的新的，有没有还本付息的任务，都要提到一个价格，其实是不公平的。另外，过去大家在电费里面都加了"长江三峡建设基金"，给长江三峡免费提供了投资，现在水电要高价，这是不合理的。这个事情应该综合、全面地考虑。
对新建大中型水电站，以项目实际投资成本及合理收益为定价基础，对低于当地火电标杆价的新建大中型水电站实行“水火同价”政策，由国家价管部门进行核价。上网电价实行两部制电价（两部制电价是指销售电价分为容量电价和电度电价两部分）。
逐步提高电价偏低、经营困难水电站的上网电价，使之逐渐趋同于火电价格。老水电站现已进入设备老化阶段，由于当时建设标准低，移民问题多、设施和设备老化等问题，应加大技术改造和升级力度，按照国家有关标准恢复其原有生产能力，并按成本补偿原则提高上网电价。特别是对调节性能好、具有强大的调峰调频能力、社会综合效益好的大型水电站，例如黄河龙羊峡水电站应优先考虑。提高方式可以采取出台技改电价的方式进行，或通过减免税收、政府性补贴等措施进行。
对未纳入国家统一平衡计划跨区域销售的水电电量，由国家统一明确跨省、跨区域交易输配电价标准，售电价格由落地省区的平均购电价格扣除输配电价后倒推确定。
从各类电站所提供的电能质量来看，流域梯级电站群的建成，对电网调峰调频、系统安全运行和稳定的电量供应起到了巨大的保障作用。应当建立有效的水电站辅助服务补偿机制，使水电站的社会效益及对电网提供的辅助服务得到合理补偿。
（四）制定配套措施来解决增加的电价收入的分配问题。
　　在一位电力监管部门权威人士看来，落实水、火电同价政策之后，增加的电价收入如何分配关系重大。目前看来，很大一部分资金将用于解决水库移民的欠账，以及补偿标准较低的问题。
　　据了解，尽管多数水电站在建设前期已将库区移民的支付成本纳入预算内，但以当时的经济条件，补偿标准普遍偏低，现在水电站的效益好转，很可能会导致该矛盾浮出水面甚至激化。
　　吴钟瑚表示，水电价格上调带来的收入应当用于水库维修、移民补偿，还有的用于发展清洁能源、电网建设等，而不能在水电价格提高后，又造成电力企业之间的分配不均。
　　林伯强认为，分配不均的问题极有可能发生，原因是，对于新建的水电站来说，资金分配很明确，即补偿移民，至于之前修建的水电站，对其移民是否也要进行补偿？补偿多少额度才算公平？补偿后的剩余资金该归谁？中央、地方的利益如何处理？一系列问题都亟待解决。
　　从2007年就已经开始酝酿的大中型水库库区基金，以及从今年9月1日开始正式实施的水利工程水资源费，已经为水电提价收入分配做了铺垫。不过，从上述两项政策的执行来看，多数省份最终获得批复的库区基金为0.8分/千瓦时，而水资源费为0.3-0.8分/千瓦时。即使都取最高值，两项政策所收取的费用也只有1.6分/千瓦时。而目前水电价格平均比火电低0.1元/千瓦时以上。可见，两项政策也只能为水电提价分流接近一成的收入，水电企业因提价带来的收益如何分配仍是关键问题。
　　因此，在向销售电价传导难度大、而提价收入分配机制尚不完善的情况下，业界预期水、火电同网同价从试点到政策出台还有很长的路要走。
　　按2008年水电发电量数据测算，提高电价后，水电企业可增加收入约563亿元。这不仅对目前的水电企业构成巨大利好，也会引诱大批行业新进入者分食"大餐"。
　　对于水电价格提高会不会进一步带来五大集团"跑马圈水"的问题，吴钟瑚认为，五大集团收购小水电，很大程度上并不是因为预期水电价格提高，此前这些企业在西南大量收购小水电，主要是为了达到有关部门对电力企业可再生能源发电比重的最低限额。
　　但更多专家表示，一旦水、火电同价的政策风声被行业充分消化，无疑会导致目前急寻去路的国有或民间资本蜂拥而上，投向水电开发。
　　邹斌表示，伴随着未来水电投资热度的提高，国家有关部门需要在水电站审批监管方面加大力度，避免无序开发导致对生态环境破坏。此外，业内人士认为，还需要制定科学的水电开发规划予以指导，避免先开发后规划导致并网发电难度大的问题，重蹈风电等新能源前期规划不足导致行业发展遇阻的覆辙。
（五）“水火同价”改革与《关于加快推进电价改革的若干意见》衔接
这份由发改委和电监会联合制定的文件是《关于加快推进电价改革的若干意见（征求意见稿）》，《意见稿》明确了改革的必要性，确定了改革目标和原则，并提出了电价改革的七个重点任务。具体包括，推进电力用户与发电企业直接交易试点；构建有效竞争的电力市场体系，实现竞价上网；开展大用户与发电企业双方交易试点；放开新核准机组上网电价；完善政府定价；逐步建立规范的输配电价机制和推进销售电价改革。
　　此次电价改革明确了七大任务，市场机制与政府管制相结合的改革大方向没有改变。《意见稿》明确指出，自然垄断环节的产品价格由政府制定，包括“输电、配电和调度”三个环节。非垄断环节的产品价格由市场形成，以充分发挥市场机制作用。而市场机制的建立和电力市场的培养，是这次电价改革的重头戏，具体包括“推进电力用户与发电企业直接交易试点”、“构建有效竞争的电力市场体系，实现竞价上网”、“开展大用户与发电企业双方交易试点”、“放开新核准机组上网电价”。
竞价上网后，销售电价与竞争形成的上网电价实行联动，居民、农业电价每年最多变动一次，工商企业电价每6个月变动一次。另外，有媒体报道说，这次电价改革方案中提出，为放开新核准机组上网电价确定的时间是2010年，这是全套方案中唯一有明确执行时间的改革措施。
按照上述方案，2010年后放开新核准水电站上网电价，与此相呼应，最近，国家发改委在批复云南澜沧江、四川大渡河等水电项目《关于同意开展水电建设项目前期工作函》中要求：上网电价按照“同网同价”的原则，实行与新建火电厂相同的电价。