用水权理论加强水资源管理的若干思考
李英明
　　摘 要 在明晰水权的前提下，建立与社会经济发展相适应的水权管理制度，是支撑和保障经济社会可持续发展的必然要求。针对山西省水资源现状和存在问题，着重阐述了用水权、水市场理论加强水资源管理的重要性和紧迫性。通过建立合理的水权初始分配权制度、宏观控制和微观定额体系、水价形成机制等，加快流域水资源和城乡水务一体化的管理体制改革，积极完善和培育水交易市场，实现水资源的优化配置，促进水资源的持续利用和经济社会的可持续发展。
　　关键词 水权制度 水资源 管理 措施 建议
　　水资源是21世纪稀缺的基础自然资源，是一个国家或一个区域综合国力的有机组成部分，是社会经济发展中的重要战略性经济资源。当前，水资源的供需矛盾正牵制着社会经济的快速发展，就山西省而言，加强水资源统一管理已经是当务之急，现实所迫。如何用水权、水市场理论指导和加强水资源管理工作，无疑是现阶段水利工作的新尝试。
　　一、用水权、水市场理论指导和加强水资源管理是社会经济可持续发展的必然要求
　　针对当前水资源管理中存在的诸多问题，迫切需要建立一个权威、高效、合理的水资源管理新体制。这不仅是水利发展的要求，更是经济社会可持续发展的要求。长期以来，由于对水资源可持续利用缺乏深刻认识，保护、节约意识不强，山西省水资源管理越来越不适应社会经济发展的要求。就目前而言，主要表现在以下几个方面：
　　一是水资源供需矛盾尖锐。山西省是全国水资源严重匮乏的省份之一，人均水资源量456m3，仅为全国人均水平的1/5，是世界人均水平的1/20，远低于1000m3的严重缺水界限。全省耕地面积亩均水量217m3，仅为全国平均水平的1/9。根据全省目前的经济发展状况，中等干旱年全省年缺水20亿m3，预计到2010年全省中等干旱年预计缺水将达50亿m3，缺水形势将更加严峻。

二是水环境不断恶化。全省现已形成以城市为中心的地下水超采区和严重超采区22个，超采面积达1.06万km2。采煤、开矿是造成水资源损失的主要原因。据测算，采煤排水平均为0.88m3/t，按现在全省每年采煤3亿t计算，年损失水资源量2.5亿m3左右，排水的回用率仅为30%左右。全省水土流失面积达10.8万km2占全省面积的69%；年输沙量占黄河来沙量的1/4。尽管近年来加大了治理力度，但仍有６．８万ｋｍ２的水土流失面积未得到治理。全省污水排放量1999年达到10.39亿m3，占总用水量的18%，污水处理回用量为4899万m3，仅占排放量的4.76%。
　　三是水资源的浪费仍然突出。近几年来，水的浪费仍是当前的突出问题。目前，仍有相当数量的水地采用大水漫灌和大畦灌溉，亩次用水量高达200m3左右。全省防渗渠道仅占渠道总长度的30%。灌溉水的利用系数仅有0.4，为发达国家的一半。工业用水和城镇生活用水浪费也十分严重。滹沱河、漳河等出境河流，由于无控制性水源工程，每年有30多亿m3的水量流出省外，占全省水资源总量的1/3。
　　四是水管理体制和水价格体系改革滞后。部门分割、城乡分割的管理体制严重束缚了山西水资源的合理配置。另外，水价格体系发挥不了价格杠杆调控作用，使节约用水、控制地下水超采以及污水资源化等工作缺乏经济动力。水利工程水费过低，造成水利行业机制不活，造血功能低下，发展后劲严重不足。部分水利工程管理单位入不敷出，难以为继。

如何有效解决这些问题，更好地运用政府和市场的双重调节机制，进一步加强水资源统一管理。我国“十五”《建议》和《纲要》中明确指出：在国家宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，合理配置公共资源（包括国有土地、水），发挥政府对资源的引导和带动作用，引导资源配置方向，提高资源配置效率，健全资源有偿使用制度，建立合理的水资源管理体制和合理水价形成机制等。在汪恕诚部长提出“水权、水市场”理论后，为加强水资源管理指明了方向，提供了思路。随后浙江省“东阳—义乌”的水权转让，又让水权制度改革迈开了重要一步。在充分认识到水权理论有效调节水市场作用的同时，山西省也积极进行了实践和探索。2001年，从漳河调水3000万m3给河南省，今天又进行了3000万m3的水权转让。以上从理论到实践，都证明了在当前社会经济的转型期，用水权、水市场理论指导和加强水资源管理是经济社会发展的必然要求。为此，针对山西“十年九旱”的省情实际，更应把研究水权理论作为当前的重大课题之一，要在水权、水市场理论的指导下，提倡大胆实践，逐步实现突破，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。
　　二、建立水权制度是实现水资源优化配置的重要手段
　　建立健全水权制度是实现水资源优化配置的重要手段，只有合理的水权制度才能有益于水资源的优化配置，保障实现更高层次的水资源高效利用目标。从市场经济要求和可持续发展要求来看，水权制度必须要满足与水相关的权益、责任和义务，保障水资源的合理配置、开发利用和节约保护。因此，在新形势下建立健全水权制度需要做好以下几方面工作：

1.明晰产权
　　在明晰水权的前提下，建立与社会经济发展相适应的水权管理制度，是当前水资源管理基础工作一项重要内容。所谓明晰产权，实际是要处理好水资源产权和水利工程投资形成的资产产权关系。一是确定水资源产权。我国《宪法》第九条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，即全民所有。《水法》第三条中规定了水资源属于国家所有，即全民所有。这样就在不同程度上决定了水资源产权的核心内容是以水资源国家所有权为基础，通过水资源有偿使用，实现水资源所有权、使用权和经营权的分离。二是确定水利工程资产产权。合理划分水利工程产权归属、产权收益和产权经营的问题，就必须研究国家和农民投资所形成的产权问题。在产权归属上，严格划分工程类型和类别，按公益性和经营性的不同程度，划分事权，合理确定管理和经营形式，形成不同的产权归属和相应的经营收益权。要积极探索公有制为主体的多种管理形式，明晰工程产权，确保所有者的基本权益。明确了产权归属后，相应的产权人就应享有经营和收益等权利。
　　2.确定合理的水权分配方式
　　水权即为水资源的所有权和使用权。所有权已十分明确，法律上有明确规定，其社会讨论的观点也基本一致。现针对水资源的使用权问题，如何根据水资源的分布状况和生态、环境及经济发展的水资源承载能力，严格划清界限，合理配置水资源，也就是水权的分配、再分配问题，或者说是确定水权的初始分配权。水权的分配方式大体有三种：一是根据需水主体划分。即人类生存和生活基本用水、农业用水、经济用水、生态用水和其他用水。二是根据流域和区域划分。即流域的上下游分水，省、地、县各区域范围内，地表水、地下水、主客水、过境水的分配问题。三是水能、水域、水质、水环境承载力等方面的分配。

　3.坚持五条原则
　　一要坚持人类生存和生活用水为第一需求的基本原则。二要根据水源地形式、粮食安全、社会稳定、生态需求、效益分析、经济发展、缺水现状等多方面确定水权的优先分配原则。三要坚持用水需求不断增长和变化的原则。四要坚持公平、公开、合理利用和留有余量的原则。五要坚持水资源可持续利用的原则。
　　4.建立宏观控制指标和微观用水定额体系
　　汪恕诚部长在《水权管理与节水社会》报告中指出，明晰水权，要建立两套指标体系，一套是水资源的宏观控制体系，一套是水资源的微观定额体系。前者用来明确各地区各行业各部门乃至各企业各灌区各自可以使用的水资源量。后者是将对每创造万元产值所需的水量进行限定，定额将根据不同地区、不同产业及不同行业制定不同的用水标准。山西省从2001年开始进行的全省水资源二次评价，就是要更好地为建立宏观控制指标体系和微观用水定额体系做好前期基础性工作。
　　三、政府宏观调控是完善和培育水市场的重要保证
　　水资源是一种具有多重特性的自然资源，包括自然特性、公益特性、地域特性、消费特性和经济特性。这些特性相互制约、相互影响，这就决定了水市场不可能是一个完全市场，尤其是在我国社会经济转型期条件下，只能采取“准市场”形式进行运作。政府作为水市场的管理者和调控者，行使水行政管理和水行政执法职能，要加强对水权转让的审查监管，制订交易规则，规范市场秩序，完善和培育“水市场”，起到宏观调控的关键性作用。
　　1.完善和培育水市场需要政府的政策扶持和法律保护
　　水权制度的建立需要政府部门去完成，水市场的监管和合理分配水资源都需要政府部门参与。再加上水资源的所有制特性，水市场的交易不可能完全由市场调节。为此，政府必须给水权交易以有力的政策支持和法律保障。现阶段通过实施取水许可制度，水资源无序开采现象得到有效遏制，促进了计划用水、节约用水和水资源保障。如山西省当前要制订出台的《山西省节约用水管理办法》《汾河上游河道工程管理办法》《关于加快推进全省水管单位改革的意见》等，这些都是水权交易的重要基础和有力保障。再如拟建总投资15.84亿元的张峰水库建设项目，从工程的前期立项工作开始，就要求政府部门出台有关运行管理办法，确定管理机构，并从项目的融资、建设、运营等环节保证责权利相统一，进一步明确股本结构和价格机制等问题。在某种程度上来讲这些都是今后“水市场”良性运行的先决条件。
　　2.水价是调节水市场良性运行的主要经济杠杆
　　根据水资源的特性，尤其是公益性，水作为一种商品进入的是一种政府通过特许经营来管制的“准市场”，这就决定了政府在参与制定水价中占有主导地位。通过建立合理的水价形成机制，进一步调整用水数量和结构，实现水资源的合理配置及高效利用。
　　水价分为资源水价、工程水价和环境水价。工程水价是相对稳定的，现阶段具体体现为供水价格。环境水价具体体现为污水处理费，这两种水价在现阶段绝大部分都能体现。资源水价还没有引起社会的关注和重视。资源水价是体现水价值的价格，包括水资源耗费和水生态影响的补偿等。
　　对于各类供水工程水价，要按照“分类计价、补偿成本，合理赢利、逐步到位”的原则进行调整。工业和城市供水水价要根据有关法规和政策，实行容量水价与计量水价相结合的两部制水价及阶梯水价制度；农村生活供水水价要实行成本加微利的办法。尤其是城镇供水和较大型集中供水工程，要逐步向“政府＋市场＋民主协商”调节机制的一个“准市场”阶段过渡；农业水价要逐步达到成本水价。目前，山西省1999年计收农业平均水价，水库、自流灌区、机电灌站灌区分别为8.05分/m3、8.17分/m3、25.66分/m3，同时省里要求2001年各水管单位执行的计收水价，不能低于1999年全省计收的平均水价，但可根据农民的承受能力，在计收水价的基础上适当调整，并不突破各水管单位出台的水价。

3.建立合理有效的水资源补偿机制
　　水资源补偿机制是政府为完成和满足水资源勘测、评价、保护、生态恢复等方面管理的公共事务方面的需要而建立的一种有效补偿机制，目前，主要体现为征收水资源费。需要明确的是，建立水资源有偿使用机制并不能代替现有的水资源费政策，原因是现行水资源费有其特定用途。建立合理的水资源补偿机制，一要保障农民的切身利益，尤其是贫困地区农民和流域贫困人口。如山西通过必要的财政转移支付，用3年时间集中资金解决240万人农村饮水困难问题。二要通过制定政策、财政转移支付、水市场收入和国家、省地对基础设施的投资和补贴等多种措施进行利益补偿。三要以实现生态与经济发展双赢为目标，积极探索新时期的水利建设的投融资机制。
　　四、强化水资源统一管理是建立水权制度的重要前提和体制保障
　　1.加强流域水资源统一管理
　　汾河是山西的母亲河，全长716km，流经6个地市、27个县区，流域面积达39471km2，现在的状况是污染程度相当严重，汾河长年断流。按照国际上通行的标准是，河流本身的开发利用率不得超过40%，而现在的汾河开发利用程度已达到90%。再加上2002年底引黄水入太原，使该城市的供水构成了地表水、地下水和引黄水的多样性，而且管理上也出现了多级管理和多部门管理。要妥善处理好上下游、左右岸、干支流、主客水、取供水单位之间的矛盾，就迫切需要加强流域体制的改革和流域水资源统一管理，建立与之相适应的汾河流域管理机构。目前，山西省沁河流域管理机构已经成立，这标志着合理开发利用沁河流域水资源有了一个良好开端。像山西的浊漳河、滹沱河等重点流域也要逐步组建相应的管理机构，为合理、有效开发流域水资源做好前期准备工作。

2.加快水务一体化管理体制改革进程
　　实行水务一体化管理，是水资源优化配置、高效利用的客观需要，是调整生产关系以适应生产力发展的具体体现。山西省从1997年开始，在部分县城探索水务一体化的管理体制，到2001年底，有5个地级市和30个县（市）成立了水务局，并取得了明显的成效。总的来看，水务一体化管理体制改革将是一个逐步发展壮大的过程需要各有关部门的密切配合，更需要政府部门的宏观调控、政策支持、法律和投入机制的有力保障。
　　从全国和山西的实情来看，强化政府宏观管理和监督的职能，探索水的使用权转让机制，规范水事行为，实施水资源的高效利用和合理配置已经是当务之急。笔者认为，用水权、水市场理论加强水资源管理基本思路应为：“一明晰二分配三培育四管理”。即首先要明晰水资源及水利工程的产权归属问题。其次是根据生存、生态、经济等需水状况合理分配水资源，尤其是合理确定水资源的初始分配权。三是利用政府宏观调控和市场机制运作等不同手段完善和培育属于“准市场”的水市场。四是要不断创新运行和管理机制，把强化水资源统一管理放在相当重要的位置来抓，特别是要注重水资源的节约和保护。

第三章 水资源量管理
水资源数量管理是水资源管理学基本内容之一。本章在简要概括世界与中国水资源数量的基础上，分析了水资源量的供需平衡，研究了对水资源量供需平衡具有重要的影响的因素，包括海水利用、非常规水资源开发利用、水资源流和节水途径等。
第二节 水资源量供需平衡管理
一、水资源量管理基础
水资源量管理的基础是对水资源量的准确掌握。水资源量的评价是水资源规划与管理的基础。严格地说，水资源量的评价是属于水文学的范畴，由于水资源管理学的综合性，水资源量的评价是水资源管理的基础。为了便于理解，下面对相应的基本概念进行简要的介绍。
主要包括地表水资源量、地下水资源量、水资源总量、水资源可利用量、水资源开发利用程度、供水量、用水量、用水消耗等。
地表水资源量就是河流、湖泊、冰川等地表水体中由当地降水形成的、可以更新的动态水量，用天然河川径流量来表示，频率选择20%、50%、75%和95%四种。
地下水资源量是指地下水体中参与水循环且可以更新的动态水量。地形地貌、地质构造及水文条件对地下水的补给、径流和排泄产生影响，为了准确评价地下水资源量，一般按地形地貌及水文地质条件进行分区。地下水类型分区见表3-2-1。

平原区地下水资源量采取补给量法进行评价，山丘区地下水资源量采用排泄量法计算。某区的多年地下水资源量是平原区多年平决地下水资源量与山丘区多年地下水资源量的和，再扣除其重复计算量。重复计算量包括哦平原区多年平均山前侧向补给量与河川基流量形成的地表水体补给量之和。
水资源总量就是当地降水形成的地表和地下产水量，即地表产流量与降水入渗补给地下水量之和。
水资源可利用量包括地表水资源可利用量和地下水可利用量两部分。地表水可利用量是指在可遇见的时期内，同时在考虑生态环境需水和必要的河道内用水需求的前提下，通过经济合理、技术可行的措施可供河道外一次性利用的最大水量（不含回归水重复利用量）。地下水可开采量是在可遇见的时期呢，通过经济合理、技术可行的措施，在不致引起生态环境恶化条件下允许从含水层中获取的最大水量。水资源可利用总量包括地表水资源量与前曾地下水可开采量，并需扣除地表水可利用量与地下水可开采量之间重复计算的水量，重复水量主要是除平原区浅层地下水的渠系渗漏和渠灌田间入渗补给量的开采利用部分与地表水资源可利用量之间的重复计算量。
水资源开发利用程度通常用地表水资源开发率、地下水开采率和水资源利用消耗率来表示。地表水资源开发率指地表水资源供水量占地表水资源量的百分比；地下水开采率是地下水实际开采率站地下水资源量的百分比；水资源利用消耗率是用水消耗占水资源总量的百分比。
供水量是指各种水源工程为用水户提供的包括输水损失在内的毛供水量。用水量是分配给用水户的包括输水损失在内的毛用水量。用水消耗量是指毛用水量在输水、用水过程中，通过政府蒸腾、土壤吸收、产品带走、居民和牲畜饮用等多种途径消耗掉而不能回归到地表水体或地下水层的水量。

二、水资源需水预测
（一）生活用水的预测方法
水资源分类可以分为生活用水（城镇生活用水和农村生活用水）、工业用水（电力用水、一般工业用水和乡镇用水）、农业用水（农田灌溉用水、林牧渔业用水）和生态环境用水。
生活用水的预测方法有定额分析法、趋势分析法和分类分析权重法。但现在一般选用定额分析法。
所谓的定额分析法就是根据人口的数量和人均用水量（定额）来确定用水量的方法。其基本公式为：
W生=P*K
W生为某一水平年生活需水量；P为某一水平年的人口数量；K为某一水平年拟订的城镇生活需水综合定额。
某一水平年的人口数量是预测值，一般根据人口年增长率来加以确定，基本的公式为：
P=P0*(1+v)n
P0为某一基准年的人口数据，v为人口年增长率，n为预测年数。
K的拟订以现状为基础，综合考虑多年的变化情况，并参考国内外先进国家的实际情况进行综合推定。
由于城镇生活用水和农村生活有水存在差异，因此，在预测时进行预测。
（二）工业用水的预测方法
预测工业用水的方法很多，包括定额法、趋势法、重复利用率提高法、分行业预测法和系统动力学法等。
定额法的基本公式同生活用水基本相似，可以用下公式来表示：
W工=V*K
W工为某一水平年工业用水需水量，V为某一水平年工业产值（万元），K为某一水平年万元产值需水量。
重复利用率法预测工业用水基本公式如下：
W工=Xq2
q 2=q1(1-α) (1-η2)/(1-η1)
W工为某一水平年工业用水需水量，X为某一水平年工业产值（万元），η1、η2分别为预测始末年份的水的重复利率，q1、q 2分别为预测始末年万元产值需水量， n为预测年数，α为工业进步系数，一般为002-005。
工业产值也为预测值，预测方法可以采用趋势等多种方法。