导读 住建部再次下发通知，明确提出： 严禁政府和国有投资工程以各种方式要求施工单位带资承包。
1 、不能以政府审计结论为工程结算依据的三个法律依据
法律依据一：《住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（建办市〔2020〕5号）第二条第（七）项和《关于印发房屋市政工程复工复产指南的通知》（建办质〔2020〕8号）第7.4明确规定：政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。
法律依据二：《保障中小企业款项支付条例》（中华人民共和国国务院令第728号）第11条规定：“机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。
法律依据三：全国人大常委会法工委于2017年作出《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号），该复函认为：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”
法律依据四：《关于纠正处理地方政府规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关规定的函》（国法秘备函〔2017〕447号）要求全国有关省区市纠正处理在地方政府规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关条款。
2、不能以政 府审计结论为工程结算依据的法律分析
第一、政府审计与工程结算所关注的内容不一致，两者无必然联系
《政府投资项目审计规定》第6条的规定，审计机关对政府投资项目重点审计的内容有：履行基本建设程序情况、投资控制和资金管理使用情况、项目建设管理情况、有关政策措施执行和规划实施情况、工程质量情况、设备物资和材料采购情况、土地利用和征地拆迁情况、环境保护情况、工程造价情况、投资绩效情况等等。可见，政府审计是一种行政监督行为，主要目的是对财政投资规模、资金使用情况、有无截流国家资金、有无任意扩大投资、是否存在腐败浪费问题等行为进行审查监督，并作出合规性审查意见。
工程结算是指发包人与承包人就工程建设项目的工程造价、其他应付款（含保证金、索赔款、奖励款等）及相应的已付款、应扣款，还有质保金、付款计划等各方面内容进行协商，据以确定最终欠付金额及后续履行安排的过程。工程结算最主要关注点为工程造价的最终确认，系平等民事主体之间的双方民事法律行为。
因此，政府投资工程中的政府审计与工程结算所关注的内容并不一致，两者并无必然联系。
第二、在“招标文件或合同中以审计结论为工程结算依据”的地方性法规已经被废止
有些地方通过制定地方性法规，明确规定在招标文件或合同中须以审计结论作为工程结算价款的依据。由此使得大量政府投资项目的发包人以等候政府审计结果为由拖延支付工程款、材料款，严重损害了承包人以及下游供应商和劳务企业的权益。
法工备函〔2017〕22号否定了地方性法规中有关“以政府审计为准”规定的合法性，即在合同没有约定“以政府审计为准”条款的情况下，发包人和法院不应根据地方性法规中的相关规定要求以政府审计作为工程结算的依据。
《关于纠正处理地方政府规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关规定的函》（国法秘备函〔2017〕447号）要求全国有关省区市纠正处理在地方政府规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关条款。
根据法工备函〔2017〕22号和国法秘备函〔2017〕447号的规定，政府投资项目不可以以政府审计结论作为工程结算的法律依据。因此，如果在建设工程施工合同中未约定：建筑工程以政府审计结论作为工程结算的依据，则建设工程款的结算不能以政府审计结论作为工程结算的法律依据。
第三、如果建设工程施工合同中约定了：以政府审计结论作为工程结算的依据，则工程结算必须以政府审计结论作为工程结算的依据
建设工程合同的工程竣工结算依据应以当事人约定为准，在政府投资工程项目中当事人如未明确约定以审计结论作为结算依据时，审计部门对建设工程所作审计结论不能作为工程的结算依据。反之，则工程结算必须以政府审计结论作为工程结算的法律依据。
（二）分析结论
通过以上法律分析，得出以下两点结论：
第一、建筑施工企业与政府投资项目的发包方签订的建筑施工合同中的“工程结算条款”中，绝对不可以约定：工程结算以政府审计结论作为工程结算的法律依据。
第二、如果建筑施工企业与政府投资项目的发包方在谈判过程中处于劣势，在施工合同中已经约定：工程结算以政府审计结论作为工程结算的法律依据，则工程结算必须遵循以政府审计结论为法律依据。
原文如下：
住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情
防控有序推动企业开复工工作的通知
建办市〔2020〕5号
各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市住房和建设（管）委，新疆生产建设兵团住房和城乡建设局，有关行业协会，有关中央企业：
一、牢固树立大局意识，有序推动企业开复工
（一）分区分级推动企业和项目开复工。 地方各级住房和城乡建设主管部门要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，切实提高政治站位，在地方党委和政府统一领导下，根据本地疫情防控要求，开展企业经营和工程项目建设整体情况摸排，加强分类指导，以县（市、区、旗）为单位，有序推动企业和项目开复工。 低风险地区要全面推动企业和工程项目开复工，中风险地区要有序推动企业和工程项目分阶段、错时开复工，高风险地区要确保在疫情得到有效防控后再逐步有序扩大企业开复工范围。 涉及疫情防控、民生保障及其他重要国计民生的工程项目应优先开复工， 加快推动重大工程项目开工和建设，禁止搞“一刀切”。
（二）切实落实防疫管控要求。 地方各级住房和城乡建设主管部门要积极与地方卫生健康主管部门、疾控部门加强统筹协调，根据实际情况制定出台建设工程项目疫情防控和开复工指南， 重点对企业组织管理、人员集聚管理、人员排查、封闭管理、现场防疫物资储备、卫生安全管理、应急措施等方面提出明确要求， 细化疫情防控措施， 协助企业解决防控物资短缺等问题。 强化企业主体责任，明确已开复工项目施工现场各方主体职责，严格落实各项防疫措施，切实保障企业开复工后不发生重大疫情事项，全力服务国家疫情防控大局。
（三）加强施工现场质量安全管理。 地方各级住房和城乡建设主管部门要加强开复工期间工程质量安全监管工作，加强风险研判，制定应对措施，创新监管模式，严防发生质量安全事故。 对近期拟开复工项目，简化工程质量安全相关程序要求，优化工程质量安全相关手续办理流程，鼓励实行告知承诺制，加强事后监管，可以允许疫情解除后再补办有关手续。 对工程项目 因疫情不能返岗的管理人员，允许企业安排执有相应资格证书的其他人员暂时顶岗，加快工程项目开复工。 督促企业落实安全生产主体责任，加强工程项目开复工前安全生产条件检查，重点排查深基坑、起重机械、高支模以及城市轨道交通工程等危险性较大的分部分项工程安全隐患， 强化进场人员开复工前质量安全、卫生防疫等交底， 对准备工作不充分、防范措施不落实、隐患治理不到位的工程项目，严禁擅自开复工。督促工程建设单位 切实保障工程项目合理工期，严禁盲目抢工期、赶进度等行为。
二、加大扶持力度，解决企业实际困难
（四）严格落实稳增长政策。 地方各级住房和城乡建设主管部门要会同有关部门建立企业应对疫情专项帮扶机制，认真贯彻落实国家有关财税、金融、社保等支持政策， 指导企业用足用好延期缴纳或减免税款、阶段性缓缴或适当返还社会保险费、减免房屋租金、加大职工技能培训补贴 等优惠政策。 加快推动银企合作，鼓励商业银行对信用评定优良的企业，在授信额度、质押融资、贷款利率等方面给予支持，有效降低企业融资成本。 大力推行工程担保，以银行保函、工程担保公司保函或工程保证保险替代保证金，减少企业资金占用。 严格落实涉企收费清单制度，坚决制止各类乱收费、乱罚款和乱摊派等行为，切实降低企业成本费用。
（五） 加强合同履约变更管理。 疫情防控导致工期延误，属于合同约定的不可抗力情形。地方各级住房和城乡建设主管部门要引导企业加强合同工期管理，根据实际情况依法与建设单位协商合理顺延合同工期。停工期间增加的费用，由发承包双方按照有关规定协商分担。因疫情防控增 加的防疫费用，可计入工程造价；因疫情造成的人工、建材价格上涨等成本，发承包双方要加强协商沟通，按照合同约定的调价方法调整合同价款。地方各级住房和城乡建 设主管部门要及时做好跟踪测算和指导工作。
（六）加大用工用料保障力度。 加强部门协调联动， 积极帮助企业做好工人返岗、建筑材料及设备运输、防疫物资保障等工作。 统筹推进建筑业产业链上下游协同复工，加强上下游配套企业沟通， 协助企业解决集中复工可能带来的短期内原材料短缺或价格大幅上涨等问题。 强化企业用工保障，做好农民工返岗复工点对点服务保障工作，指导农民工主要输出地和输入地做好人员返岗的对接和服务，鼓励采用点对点包车等直达运输方式，减少分散出行风险。 开展建筑工地用工需求摸查，及时发布用工需求信息，鼓励企业优先招用本地农民工，引导企业采取短期有偿借工等方式，相互调剂用工余缺。支持企业开展农民工在岗培训 ，鼓励有条件的地区设立复工补助资金，对农民工包车、生活、培训等提供补贴，解决农民工返岗的后顾之忧。
（七）切实减轻企业资金负担。 加快清理政府部门和国有企业拖欠民营企业账款，建立和完善防范拖欠长效机制，严禁政府和国有投资工程以各种方式要求企业带资承包，建设单位要按照合同约定按时足额支付工程款，避免形成新的拖欠。 规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据， 建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。 严格执行工程建设领域保证金相关规定， 保证金到期应当及时予以返还，未按规定或合同约定返还保证金的，保证金收取方应向企业支付逾期返还违约金。 优化农民工工资保证金管理， 疫情防控期间新开工的工程项目，可暂不收取农民工工资保证金。
三、加快推进产业转型，提升行业治理能力
（八）全面落实建筑工人实名制管理。 所有开复工项目原则上实行封闭管理，严格按照有关规定落实建筑工人实名制，实时记录施工现场所有人员进出场信息，实行体温检测制度， 严禁无关人员进入施工现场， 最大限度减少施工现场人员流动。对不能实行封闭管理的工程项目，要明 确施工区域，做好建筑工人实名制管理，管控人员流动。 有条件的工程项目要做到作业区、办公区和生活区的相对隔离 ，并对施工现场划分作业区域，根据作业特点定时记录区域内人员信息。
（九）大力推进企业数字化转型。 企业要加强信息化建设，更多通过线上方式布置工作、实施质量安全管理、召开会议、汇报情况、招聘队伍、采购建材和机械物资等，推进大数据、物联网、建筑信息模型（BIM）、无人机等技术应用，提高工作效率，减少人员聚集和无序流动。
（十）积极推动电子政务建设。 全面推行电子招投标和异地远程评标 ，对非必须到现场办理的业务，一律采用线上办理。对涉及防疫防控或保障城市运行必需等特殊情况的 应急工程项目，经有关部门同意可以不进行招标。大力推行施工许可线上全流程办理和电子证照 ，进一步简化审批流程。有条件的地区可采用“在线申报、在线审批、自行打证”模式，不再经政府办事窗口现场办理。
（十一）推动资质审批告知承诺制改革。 实行资质申报、审批、公示、公告等业务的“一网通办”， 鼓励采用邮寄等方式领取证书。各地可进一步扩大审批告知承诺制适用范围，减少资质申报材料，提高审批效率。
四、加强组织领导，落实监管责任
（十二）建立完善工作机制。
（十三）加大指导监督力度。 地方各级住房和城乡建设主管部门要加强对疫情防控期间企业经营的监测分析和指导监督，落实监管职责，明确责任分工，加强对新建、改建、扩建项目开复工的监管，强化疫情防控措施落实，及时上报实施过程中存在的问题及相关建议。充分发挥行业协会作用，及时了解市场运行情况和企业诉求。加强舆论宣传引导，打造各方协力、众志成城的良好氛围，坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。
中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅
2020年2月26日
住房和城乡建设部办公厅关于
印发房屋市政工程复工复产指南的通知
建办质〔2020〕8号
各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市住房和城乡建设（管）委，新疆生产建设兵团住房和城乡建设局，山东省交通运输厅，上海市交通委：
为统筹做好新冠肺炎疫情防控和工程质量安全工作，指导各地建筑业企业稳步有序推动工程项目复工复产，我部制定了《房屋市政工程复工复产指南》，现印发你们，请结合实际参照执行。
中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅
2020年3月24日
（此件主动公开）
房屋市政工程复工复产指南
1 总则
1.1 为统筹做好新冠肺炎疫情防控和工程质量安全工作，指导建筑业企业稳步有序推动工程项目复工复产，根据国务院应对新冠肺炎疫情联防联控机制《企事业单位复工复产疫情防控措施指南》，结合建筑业实际情况，制定本指南。
1.2 本指南适用于新冠肺炎疫情防控期间房屋市政工程复工复产施工现场的运行和管理。
1.3 各参建单位（含建设、施工、监理等）项目负责人是本单位工程项目疫情防控和复工复产的第一责任人 ，按照“谁用工、谁管理、谁负责”要求，严格落实各项防控措施，确保疫情防控和工程质量安全管控到位。
1.4 地方各级住房和城乡建设主管部门及有关部门应当在地方党委和政府统一领导下，积极指导和帮扶建筑业企业分区分级、分类分时、有条件复工复产。坚持分区分级精准监管，按照疫情防控风险等级，采取差异化策略，开展疫情防控和质量安全监督检查，及时妥善处置突发事件， 坚决防止发生聚集性传染事件和质量安全事故。
2 复工复产条件
2.1 防控机制
组建疫情防控复工复产工作组，统筹指导工程项目疫情防控和质量安全管控工作。工作组设立可疑症状报告电话，并 指定专人负责对接 工程项目所在地的政府、街道、社区及定点医院，按照属地管理要求定期报送有关信息，保证信息渠道畅通。
2.2 专项方案
编制工程项目疫情防控方案和复工复产组织方案，并 制定工程项目落实疫情防控责任承诺书 ，对现场管理、人员管控、物资储备和应急处置等作出安排，明确具体要求和措施，并要求工程项目全体人员认真落实。
2.3 人员健康管理
2.3.1 指定专人负责人员健康管理，建立 “一人一档” 制度，切实掌握人员流动情况，按照疫情防控要求，对聘用的所有人员进行健康管理。
2.3.2 加强与务工人员的沟通联系，严格执行项目所在地人员管控要求，杜绝不符合规定人员复工复产的情况。加强异地返程人员管理，做好返工人员的行程安排，鼓励协调或帮助同一地区人员采取“点对点”包车方式集中返回。
2.4 施工现场准备
2.4.1 施工现场采取封闭式管理。 严格施工区、材料加工和存放区、办公区、生活区等“四区”分离，并设置隔离区和符合标准的隔离室。 现场不具备条件的，应按照标准在异地设置。
2.4.2 在卫生健康、疾控等专业部门指导下，对施工现场所有场所进行全面消毒杀菌。
2.4.3 根据工程规模和务工人员数量等因素，合理配备体温计、口罩、消毒剂等疫情防控物资。
2.4.4 安排专人负责文明施工和卫生保洁等工作，按照相关规定分类设置防疫垃圾（废弃口罩等）、生活垃圾和建筑垃圾收集装置。
2.5 质量安全检查
2.5.1 施工单位、监理单位项目负责人及 关键岗位人员原则上应当到岗履职。
2.5.2 对施工管理人员和务工人员,特别是新进场建筑工人和转岗人员，组织 开展疫情防控知识和工程质量安全管理为重点的教育培训。
2.5.3 严格做到“五个必须” ，建设单位必须召开安全例会，施工单位必须安全管理措施到位，项目部必须安全检查到位，项目人员必须安全教育到位，监理单位必须安全监理履职到位。
2.5.4 工程 复工前应当全面开展施工现场安全隐患排查 ，突出检查脚手架、高支模等模板支撑体系是否牢固，起重机械等使用前是否进行了维护保养，深基坑变形监测是否超过报警值等。 质量安全隐患未消除或整改不符合要求的，不得复工复产。
3 现场疫情防控
3.1 人员登记
3.1.1 严格执行门卫登记检查制度。通过建筑工地实名制管理系统，对进入施工现场的人员进行实名制考勤、登记和核查， 禁止无关人员进入现场。所有进入现场的人员必须佩戴口罩。
3.1.2 在施工现场进出口设立体温监测点， 对所有进入施工现场人员进行体温检测并登记，每天测温不少于两次。 凡有发热、干咳等症状的，应阻止其进入 ，并及时报告和妥善处置。
3.1.3 建立建设、施工、监理等单位各类人员实名名册，并对所有人员排查身体状况后建立健康卡，如实记录人员姓名、年龄、家庭地址、联系电话、进退场时间、身体健康等信息。
3.2 施工组织
3.2.1 按照疫情防控相关要求，修订完善施工组织设计、专项施工方案、应急预案等，增加疫情防控要求、措施等内容，落实疫情防控所需物资、人员、资金等。
3.2.2 优化施工计划与组织，优先安排机械进场作业，合理安排所需从业人员较多、有限空间等分部分项工程施工作业， 杜绝人员聚集性作业。
3.2.3 保证施工作业区、工地生活区和办公区内洗手设施的正常使用，配备肥皂或洗手液。
3.3 宣传教育
3.3.1 组织开展疫情防控知识宣传教育，利用现场展板、网络、手机终端等方式，督促现场人员做好自身防护，做到勤洗手、勤通风、戴口罩，减少人员聚集，提高自我防护意识。
3.3.2 每日对现场人员开展卫生防疫岗前教育。宣传教育应尽量选择开阔、通风良好的场地，分批次进行，人员间隔不小于1米。
3.4 作业区管理
3.4.1 对施工现场起重机械的驾驶室、操作室等人员长期密闭作业场所进行消毒，予以记录并建立台账。施工现场起重机械投入使用前应组织检查，将驾驶室、操作室是否消毒作为必查项。
3.4.2 加大巡查检查力度，检查作业环境是否满足施工防疫要求，检查施工人员防护防疫措施是否到位。发现问题及时整改，第一时间消除防疫隐患。
3.5 办公及生活场所管理
3.5.1 现场办公场所、会议室、宿舍应保持通风， 每天至少通风3次，每次不少于30分钟。
3.5.2 宿舍人员宜按减半安排 ，减少聚集， 严禁通铺 。对本地务工人员应加强下班后的跟踪管理。
3.5.3 工地现场食堂应严格执行卫生防疫规定，严禁工地区域饲养、宰杀、食用野生动物。通过正规渠道购买食品物资，全力把好食品安全关。严禁垃圾乱倒，做好垃圾储运、污水处理、沟渠及下水道疏通、消毒工作。
3.5.4 食堂就餐应采取 错时就餐、分散就餐 等方式方法，应避免就餐人员聚集。
3.5.5 定期对宿舍、食堂、盥洗室、厕所等重点场所进行消毒，并加强循环使用餐具清洁消毒管理， 严格执行一人一具一用一消毒。
4 质量安全管理
4.1 隐患排查
4.1.1 排查危险性较大分部分项工程安全状况。认真检查专项施工方案的制定、更新和落实情况，严禁不编制、不执行专项施工方案的违法违规行为。
4.1.2 排查脚手架、高支模等模板支撑体系安全状况。认真检查脚手架、高支模等模板支撑体系的基础、连墙件，斜撑和剪刀撑、扣件螺栓等关键部位结构的连接、杆件的紧固和架体基础稳定。
4.1.3 排查起重机械设备安全状况。认真检查起重机械基础、机械与基础的连接固定、保险和限位装置等关键部位，保证设备保持稳定、灵敏、可靠、牢固。
4.1.4 排查深基坑工程施工安全状况。认真检查深基坑工程（含人工挖孔桩）有无变形，作业前先进行通风，排除残留气体，保持空气流通。
4.1.5 排查城市轨道交通工程施工安全状况。认真检查城市轨道交通工程明挖法、暗挖法、盾构及高架桥各项施工安全条件。
4.1.6 对排查出的问题，应列出安全和质量问题（缺陷）隐患清单，并依据相关标准规范，制定可靠的整改方案，及时采取有效措施消除隐患。
4.2 风险管控
4.2.1 严格把好材料、设备等进场质量安全关。严禁将存在安全隐患的设备用于施工中， 严禁将不合格的材料用到工程上。
4.2.2 加强工程质量安全管理， 坚决杜绝盲目抢工期， 遏制质量安全事故发生。 确需调整工期的，应经过专家论证 ，确保施工安全。
4.2.3 加强分部分项工程质量安全验收管理， 严禁将不合格工程当作合格工程验收后进入下道工序施工。 城市轨道交通工程关键节点施工前应落实条件核查制度，提高风险预防控制能力。
5 应急管理
5.1 应急准备
组建应急队伍， 配齐配足应急物资， 并接受当地卫生健康、疾控等部门专业培训，制定疫情防控应急预案。
5.2 应急处置
5.2.1 发生涉疫情况，应第一时间向有关部门报告、第一时间启动应急预案、第一时间采取停工措施并封闭现场。
5.2.2 按照应急预案和相关规定进行先期处置，安排涉疫人员至隔离观察区域，与现场其他人员进行隔离，并安排专人负责卫生健康、疾控等部门防控专业人员的进场引导工作，保障急救通道畅通。
5.2.3 积极配合卫生健康、疾控等部门做好流行病学调查、医学观察，对现场进行全面消杀。
5.2.4 根据属地要求，及时、全面、准确向有关部门报送疫情防控信息。
6 监督管理
6.1 加强对复工复产期间的疫情防控和工程质量安全的监督检查，对发现的疫情防控不到位、施工安全隐患和工程质量问题，严格跟踪督促相关责任单位和责任人整改到位。
6.2 对监督检查中发现复工条件达不到要求、履职不到位，造成疫情蔓延扩散或工程质量安全事故的,应实施停工整改，并依法追究有关单位、人员的责任。
7 保障措施
7.1 对因疫情不可抗力导致工期延误 ，施工单位可根据实际情况依法与建设单位协商， 合理顺延合同工期。停工期间或工期延误增加的费用，发承包双方按照有关规定协商处理。
7.2 因疫情防控发生的 防疫费用，可计入工程造价。 因疫情造成的人工、建材价格上涨等成本，发承包双方应加强协商沟通，按照合同约定的调价方法调整合同价款。
7.3 严禁政府和国有投资工程以各种方式要求施工单位带资承包。 建设单位应按照合同约定按时足额支付工程款，不得形成新的拖欠。
7.4 政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据， 建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。
7.5 严格执行工程建设领域保证金相关规定，保证金到期应当及时予以返还， 未按规定或合同约定返还保证金的，保证金收取方应向企业支付逾期返还违约金。 疫情防控期间 新开工的工程项目，可暂不收取农民工工资保证金； 投标保证金、工程质量保证金等其他保证金，可结合当地实际情况采用银行保函或缓缴等方式。
7.6 地方各级住房和城乡建设主管部门及有关部门要积极研究、主动作为，加强对复工复产保障政策的解读、细化和落实，向企业宣传好、解释好、落实好政策，支持企业依法享受税收、成本、金融、保险等优惠政策，打通政策落地“最后一公里”。 对材料、设备等供应短缺，影响工程复工复产的，应会同有关部门积极协调解决 ，真正让企业得到实惠、受到激励，更加坚定复工复产信心。
