日本大阪城公园如何“重生”
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2023年07月27日 13:52:26
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1. 日本「再城市化」的挑战与应对

2. 大阪城公园区域再开发实践



关键词:

都市再生 | 城市更新 | 区域开发

都市圈 | 公园开发 | 文化旅游



2023年4月,国家发改委、住建部,联合发布《沈阳都市圈规划纲要》,沈阳正式成为全国第9个国家级都市圈。 除此之外,青岛、济南、郑州、广州等城市正在争做「下一个」国家级都市圈。

可以说,各地政府在招商竞赛、「抢人」大战之后,又展开了一场入围「国家级都市圈」的暗战。


我国已公布的国家级都市圈分部示意(至2023年)


成为国家级都市圈,带来的不只有空间上的发展,更是综合实力的跃迁:一是城市聚合,形成更大的规模效应;二是经济互联,围绕中心城市协同发展;三是功能互补,大家各有所长聚在一起后,成为全才。

与此同时,我国已进入人口负增长(2022年减少85万)、老龄化阶段(2035年,60岁以上人口占比将超过30%),这也就意味着,都市圈之间的竞争也将愈发激烈。


2022年4月,西安都市圈成为国家批复的第5个国家级都市圈,面积约2万平方公里(来源:全景网)


众所周知, 一个都市圈的竞争力和吸引力,很大程度上来自于中心城市「首位度」的强弱。 像四川曾是劳务输出大省,以成都为核心的成德眉资都市圈正在扭转这一趋势,特别是作为中心城市的成都,在过去十年间,新增了600多万人口,不但成为全国第四大城市,而且「蓉漂」取代「北漂」,成为新时尚。


成都的公园城市建设成为引人的名片


作为城发展的研究者,我们追问一句,比拼「首位度」阶段之后,都市圈的中心城市又会拼什么? 从国际都市圈的发展规律来看,在经济和人口负增长放缓的作用下,中心城市会迅速进入资源再聚集的「再城市化」阶段,拼的是「城市再生」能力。

下文,以大阪公园区域的再开发为切入点,看一看城市再生时期的挑战与应对。


大阪城公园区域




01
日本「再城市化」的挑战与应对
MEASURE THE WORLD      

     


1981年,克拉森和G.Scimemi依据城市核心与外围人口变动特征,提出了空间循环假说。假说以二战之后欧美城市30-40年发展为研究目标,得出了一个国家的人口城市化往往遵循 「城市化→郊区化→逆城市化→再城市化」 规律的结论。


空间循环假说中的人口城市化4个阶段


尽管克拉森的空间循环理论,并不适用于所有的城市,但仍被认为是分析和预测人口城市化发展的有效方法。有意思的是,该理论在日本备受重视、生根发芽,很多本土专家对该理论进行修订和研究。

在2002年,日本经济学家川嶋辰彥,基于空间循环假说,得出了日本都市圈已进入郊区化和逆城市化阶段,东京都市圈则出现了明显的人口再城市化趋势。

到2020年,日本东北大学神田兵库等研究者,基于空间循环假说研究发现:随着人口减少和老龄化的加剧, 日本多数都市圈进入人口总数减少,但中心城市人口在增加的「再城市化」阶段, 以东京、大阪、名古屋为主的中心城市尤为显著。


东京都市圈人口密度分布示意


在一边控制大都市发展规模,一边面对人口再次涌向中心城市,另一边还要保持中心城市竞争力的背景下,日本2002年出台《都市再生特别措置法》,希望通过对市中心大量低活力的不动产、公共空间的投资更新建设,提高城市经济活力。


都市再生的阶段性演变,体现不同时期需求与思路的变化


2004年,都市再生机构(UR)成立,由国土交通大臣为最高负责人,下辖都市再生、租赁住宅、灾害复兴三大业务版块。

整体来说,日本的都市再生有三个发展方向:





     
1.               政府主导的都市再生区      

紧急整备地域: 政府指定的重点落实地域,其规划、建设、政策等享有再生政策优先权。包括在财政、金融、税制支援,以及各类审批加速等辅助制度。截至2020年,日本政府共划定了52个都市再生紧急整备地域(约88k㎡)。


横滨临海地区被划为紧急整备地域


都市再生特别地区: 在紧急整备地域内还划定了133个都市再生特别地区(至2020年),这些地区的核心使命是探索制度创新。

因此,区域内的类型很丰富,包括街道、公园、商业、办公、住宅、医院等。制度创新主要针对「放宽各类限制」,如用途变更、高度限制等方面,以东京的日本桥二丁目地区为例,划入都市再生特别地区之后,再生后容积率从700%翻倍到1990%。


都市再生特别地区的日本桥二丁目再生建设





     
2.               民间参与的都市再生区      

都市再生在町(街区)、村一级的实施, 主要是由民间资本参与(政府负责基础设施更新),再生协议会(半官方组织)承担统筹管理的工作,民间都市再生推进法人(企业、财团、NPO法人等构成)负责计划提案、建设与落实。

同样,这些区域也会尝试一系列的制度突破,如道路占用许可特例、河床占用许可特例、便利性设施许可特例等等,实现利益与管理上的平衡,以及空间活力的激发。


多方合作下,东京代官山的街区成为再生典范


以札幌大通都市建设株式会社为例,作为日本第一家民间都市再生推进法人,自2008年开始在札幌市大通地区进行一系列实验性改造——通过公共空间更新后的商业租赁和广告投放服务收入,反哺公共空间管理和区域活动等方面的费用,有效促进了公共空间的活力和可持续优化利用。


再生后的札幌大通公园


当然,町、村无论如何突破制度限制,均必须遵守充分利用本地历史、文化、自然环境等特性的原则。





3.   都市圈内的选址优化


日本都市圈中心城市除了自身发展,还要解决与其它城市抢资源的问题。 被虹吸的中小城市,无法依赖单纯的建筑更新,解决地方经济发展难题,但整合挖掘本地有限的资源是发展前提。 因此,强调区域紧凑型、网络化、一体化的选址优化规划应运而生。选址优化规划有两大原则:

原则一: 以轨道交通站点的TOD(公共交通导向开发)再开发为核心,重点发展站城一体化的居住引导区,其主要政策方向包括适老化改造、生活服务设施的集中化建设。包括通过「空屋银行」等移居定居优惠政策等进行居住补贴等。


大阪都市圈内的枚方市TOD开发,引入「贩卖生活方式」的茑屋书店,增加城市吸引力


原则二: 以「非全部集中、非强制集中」为人口引导原则,通过串联/新建本地交通线、服务设施点与功能区,优化分散低效的区域布局并强化综合功能,使区域焕发联结力。包括对福利设施、医疗设施、商业设施进行更新建设。

截至2020年,日本全国正在推进选址优化规划的都市共有559个,且不同市町村在规划制定与实施等方面都各具特色,尽可能在规划制定阶段就形成错位竞争的格局。

下文我们将通过大阪城公园区域再开发,了解一下中心城市是如何具体实践都市再生。


大阪城公园区域再开发




02
大阪城公园区域再开发实践
MEASURE THE WORLD      

     

大阪都市圈相较东京都市圈,「再城市化」特征更为明显。以都市圈中心人口密度而言,京阪神都市圈(半径10公里内426万)高于东京都市圈(半径10公里内332万)。

而在都市圈总人口增长趋于停滞的背景下,大阪人口空间分布的结构性变化也就更加突出——2005-2010年大阪都市圈人口维持在1200万左右,中心区人口处于增长状态,郊区人口则处于减少态势,这也就意味着大阪都市圈的人口从郊区流向城市中心,大阪在从都市圈内的其它城市「虹吸」人口。


2005-2010年大阪中心区人口增长最多,郊区人口减少(来源:大阪の都市再生について)


同时,大阪也面临着诸多挑战,如产业由制造业向服务业转型,面临的人才缺口;中小企业占比高,总部企业处于外流状态等。在此背景下,大阪开始积极推动城市中心区的「都市再生」,以增加中心城市的竞争力。


大阪都市再生紧急整备地域和都市再生特别地区的划定示意(来源:大阪の都市再生について)



▍都市再生特别地区的代表:

Grandfront Osaka


       
大阪车站北侧地区的Grandfront Osaka,是都市再生特别地区的代表再生项目,总占地面积约24公顷,该项目由12家日本大型民间企业共同投资,三菱地所株式会社为主要实施者。Grandfront Osaka是站城一体的TOD开发,包含商业、办公、会展、集合住宅等综合功能。


大阪车站北侧的Grandfront Osaka


Grandfront Osaka还包括发展创新产业——「知识之都」子项目以机器人、IT产业为核心,为这些产业提供交流、研发、展览等服务,促进不同产业间交流,从而进一步激发创新。考虑后续由实施者自行经营,最后大阪市政府以容积率作为奖励,更新后容积率最高可达1600%。


知识之都提供的科技体验展



▍大阪都市再生紧急整备地域的代表:

御堂筋地区


       
御堂筋是大阪一条南北向的干道,全长4027米,北接梅田、大阪站商圈,南接心斋桥、道顿堀、难波公园商圈,是大阪市传统的核心地区。但近年来,由于梅田、Grandfront Osaka等新开发区域上升势头明显,御堂筋区域的商业价值在下跌,区域活力在下降。御堂筋地区都市再生整备区的改造,主要有以下3个方面:
★ 提升容积率,允许提高建筑高度;
★ 强化统一设计指引,营造步行友好的街道尺度;
★ 通过容积率奖励和建筑退线,打造有质感、有活力的街道空间。


御堂筋带动的道顿堀区域再生


与前两者不同,大阪城公园区域再开发,是都市再生紧急整备地域和都市再生特别地区混合开发的代表, 也是日本首个「旅游景点型」公园开发运营机制的试点,以及中央商务区再开发的代表。





1.   大阪城公园:

日本首个「旅游景点型」开发


大阪城公园,是城市文化标签和旅游目的地。2012年,在发展「大阪城市魅力创造战略」中,大阪城地区被定位为重点地区之一,是推动大阪城成为世界级旅游目的地的重点区域。


大阪城公园是城市旅游地标


大阪市提出了"私营部门发挥主导作用,政府发挥辅助作用"的开发理念,并宣布引入日本首个以旅游为基础的 PMO(公园管理组织)机制* ,推动大阪成为世界级旅游目的地的建设。

* PMO(公园管理组织)机制:作为民间机构,除了提供日常综合管理服务之外,还需要通过私营部门的文化景点、商业开发,更好地利用该地区存在的历史文化资源。

2014年,以电通关西分公司为主的联合体,成为公园的开发运营商,时限20年。其业务权限包括公园的管理运营,如公共空间以及历史建筑的运营管理,广告、拍摄等的许可管理等;还包括公园的魅力提升,如既有建筑物的改造利用,公园设施的再开发等。


以电通关西分公司为主的联合体PMO分工示意



▍旧瓶装新酒:

「商业古迹」MIRAIZA OSAKA-JO


       
    MIRAIZA OSAKA-JO曾作为警视厅及市立博物馆使用。PMO公司接手后,按照商业+古迹的开发逻辑,将其改造为最适合观看天守阁的聚会场所,包括旅游伴手礼、忍者体验、餐饮等业态。
2017年开业之后,因为独特的近距离观看天守阁的效果,成为大阪城公园内最具人气的网红打卡地,也成为很多公司举办重要宴会活动的场所。


MIRAIZA OSAKA-JO改造前


改造后的屋顶活动空间(来源:MIRAIZA OSAKA)



▍公园商业:JO-TERRACE OSAKA


       

新增建筑JO-TERRACE OSAKA与JR大阪城公园站构成了一个旅游属性的TOD,包含20余家店铺。业态主要面向大阪城公园的游客,包括地方美食、咖啡店、便利店以及游客服务中心等。建筑在设计上与公园景观融合,成为公园独具魅力的旅游休闲中心。


商业JO-TERRACE OSAKA(来源:JO-TERRACE OSAKA)



▍文化剧场:Cool Japan Park Osaka


       
2019年政府与PMO公司合作,在大阪城公园东侧推出文化设施Cool Japan Park Osaka,设有三座剧场,希望通过文化活动吸引游客,并增加停留时间,从而发展公园的夜经济。


文化设施Cool Japan Park Osaka


Cool Japan Park Osaka由Cool Japan机构出资(公私合营基金,以「日本的魅力」商业化为目标),13家私营文化公司联合运营。

剧场落成后初次公演为《KEREN!》,这是针对外国游客所设计的艺术表演。担任脚本的作家高平哲郎说「KEREN 是源自日本歌舞伎的用语,但这个公演的表演很天马行空,与其说是日本艺术表现,倒不如说是关西文化历史和艺术元素的一场秀」。


剧场内的文化表演(来源:Cool Japan Park Osaka)


如果说对大阪城公园的再生是为了提升城市旅游品牌价值,那么中央商务区的都市再开发则是对商务区竞争力的升级。




2.   大阪商务公园:

公园里的商务区


1970年的世博会,大阪曾借着重整都市基础设施的契机,完成了两大任务:首先是推动重工业城市转变有为魅力的港湾城市;其次是解决长期存在的城市防灾问题。而位于大阪城公园北侧的大阪商务公园(简称OBP),就是这一时期的代表项目。


大阪商务公园


OBP占地面积26公顷,总建筑面积约为100万平米,在此的就业人口超过4.5万人。商务区主要土地业主为住友生命、松下兴产、东洋工业、竹中工务店,他们通过协议会机制达成共识,按比例共同出资,建设各类公共设施。

大阪商务公园由槙文彦担任总规划师,并在1970年提出 「公园里的商务区」 理念(绿化率41%),确立建设观景为导向的 「超级街区」


大阪商务公园内的公共空间


OBP开发周期已超过30年,区域的建筑和配套设施的老化严重,特别是随着梅田、天王寺、阿倍野地区的再开发,OBP的商务影响力逐渐减弱。出于以上原因,OBP决定通过城市再生,扩大区域功能,吸引更多投资。
2012年,OBP被指定为都市再生紧急整备地域,再生实施从基础设施提升、楼宇拆除与改造、文化功能导入三大方面推进。    


▍基础设施提升与再开发


       

2017年,OBP划定了都市再生特别地区, 以释放更多的土地资源。 如JR京桥站改造入地,一方面消除单向交通堵点,另一方面推动老旧商业拆除重建增加商业面积。其中,永旺用地拆除后的临时开发(停车场与休息区),以提升区域公共配套需求,成为一大政策创新点。

此外,针对两块未开发用地,则兴建新型数字化基础设施,借此提升区域的国际竞争力。

其一为KDDI Telehouse,是日本供电量最大的都市型数据中心。其二为京阪神大厦,是安装2500台服务器的数据中心。


OBP建设的两座数据中心



▍楼宇改造提升


       
在OBP协调下,松下、读卖电视台等业主方拆除容积率较低的老旧办公, 建设高容积率的新楼宇。
如松下大阪大厦拆除再开发,将原有的1万多平米的旧建筑拆除,新建面积约4.9万平方米新建筑,且采用多项低碳技术, CO? 减排率达41%,以符合众多国际企业的「碳中和需求」。


拆除再开发后的松下大阪大厦



▍文化功能导入


       
OBP的再生除了挖掘更多商业潜力外,还建设了更多的文化设施。如山王美术馆,是在原有小型私人博物馆基础上,建设的5层文化综合体。
此外,为增加商务区对交流的需求,建设了OBP学院,设有交流与联合办公空间,以及小型图书馆、咖啡厅、会议室等配套,还会举办研讨会和各类文化交流活动。


OBP学院(来源:OBP Academia)


总结来说,作为中心城的都市再生,核心并不在于大拆大建、微更新等更新方式的选择,而是以功能、产业提升为导向,补齐城市综合竞争力短板的「内容」更新。

成功的都市再生不仅需要可持续的运营管理,更需要政策、制度上的系统化设计,这是影响再生实施成败的「软实力」。

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