目 录
1. 日本「再城市化」的挑战与应对
2. 大阪城公园区域再开发实践
关键词:
都市再生 | 城市更新 | 区域开发
都市圈 | 公园开发 | 文化旅游
2023年4月,国家发改委、住建部,联合发布《沈阳都市圈规划纲要》,沈阳正式成为全国第9个国家级都市圈。 除此之外,青岛、济南、郑州、广州等城市正在争做「下一个」国家级都市圈。
可以说,各地政府在招商竞赛、「抢人」大战之后,又展开了一场入围「国家级都市圈」的暗战。
成为国家级都市圈,带来的不只有空间上的发展,更是综合实力的跃迁:一是城市聚合,形成更大的规模效应;二是经济互联,围绕中心城市协同发展;三是功能互补,大家各有所长聚在一起后,成为全才。
与此同时,我国已进入人口负增长(2022年减少85万)、老龄化阶段(2035年,60岁以上人口占比将超过30%),这也就意味着,都市圈之间的竞争也将愈发激烈。
众所周知, 一个都市圈的竞争力和吸引力,很大程度上来自于中心城市「首位度」的强弱。 像四川曾是劳务输出大省,以成都为核心的成德眉资都市圈正在扭转这一趋势,特别是作为中心城市的成都,在过去十年间,新增了600多万人口,不但成为全国第四大城市,而且「蓉漂」取代「北漂」,成为新时尚。
作为城发展的研究者,我们追问一句,比拼「首位度」阶段之后,都市圈的中心城市又会拼什么? 从国际都市圈的发展规律来看,在经济和人口负增长放缓的作用下,中心城市会迅速进入资源再聚集的「再城市化」阶段,拼的是「城市再生」能力。
下文,以大阪公园区域的再开发为切入点,看一看城市再生时期的挑战与应对。
1981年,克拉森和G.Scimemi依据城市核心与外围人口变动特征,提出了空间循环假说。假说以二战之后欧美城市30-40年发展为研究目标,得出了一个国家的人口城市化往往遵循 「城市化→郊区化→逆城市化→再城市化」 规律的结论。
尽管克拉森的空间循环理论,并不适用于所有的城市,但仍被认为是分析和预测人口城市化发展的有效方法。有意思的是,该理论在日本备受重视、生根发芽,很多本土专家对该理论进行修订和研究。
在2002年,日本经济学家川嶋辰彥,基于空间循环假说,得出了日本都市圈已进入郊区化和逆城市化阶段,东京都市圈则出现了明显的人口再城市化趋势。
到2020年,日本东北大学神田兵库等研究者,基于空间循环假说研究发现:随着人口减少和老龄化的加剧, 日本多数都市圈进入人口总数减少,但中心城市人口在增加的「再城市化」阶段, 以东京、大阪、名古屋为主的中心城市尤为显著。
在一边控制大都市发展规模,一边面对人口再次涌向中心城市,另一边还要保持中心城市竞争力的背景下,日本2002年出台《都市再生特别措置法》,希望通过对市中心大量低活力的不动产、公共空间的投资更新建设,提高城市经济活力。
2004年,都市再生机构(UR)成立,由国土交通大臣为最高负责人,下辖都市再生、租赁住宅、灾害复兴三大业务版块。
紧急整备地域: 政府指定的重点落实地域,其规划、建设、政策等享有再生政策优先权。包括在财政、金融、税制支援,以及各类审批加速等辅助制度。截至2020年,日本政府共划定了52个都市再生紧急整备地域(约88k㎡)。
都市再生特别地区: 在紧急整备地域内还划定了133个都市再生特别地区(至2020年),这些地区的核心使命是探索制度创新。
因此,区域内的类型很丰富,包括街道、公园、商业、办公、住宅、医院等。制度创新主要针对「放宽各类限制」,如用途变更、高度限制等方面,以东京的日本桥二丁目地区为例,划入都市再生特别地区之后,再生后容积率从700%翻倍到1990%。
都市再生在町(街区)、村一级的实施, 主要是由民间资本参与(政府负责基础设施更新),再生协议会(半官方组织)承担统筹管理的工作,民间都市再生推进法人(企业、财团、NPO法人等构成)负责计划提案、建设与落实。
同样,这些区域也会尝试一系列的制度突破,如道路占用许可特例、河床占用许可特例、便利性设施许可特例等等,实现利益与管理上的平衡,以及空间活力的激发。
以札幌大通都市建设株式会社为例,作为日本第一家民间都市再生推进法人,自2008年开始在札幌市大通地区进行一系列实验性改造——通过公共空间更新后的商业租赁和广告投放服务收入,反哺公共空间管理和区域活动等方面的费用,有效促进了公共空间的活力和可持续优化利用。
当然,町、村无论如何突破制度限制,均必须遵守充分利用本地历史、文化、自然环境等特性的原则。
3. 都市圈内的选址优化
日本都市圈中心城市除了自身发展,还要解决与其它城市抢资源的问题。 被虹吸的中小城市,无法依赖单纯的建筑更新,解决地方经济发展难题,但整合挖掘本地有限的资源是发展前提。 因此,强调区域紧凑型、网络化、一体化的选址优化规划应运而生。选址优化规划有两大原则:
原则一: 以轨道交通站点的TOD(公共交通导向开发)再开发为核心,重点发展站城一体化的居住引导区,其主要政策方向包括适老化改造、生活服务设施的集中化建设。包括通过「空屋银行」等移居定居优惠政策等进行居住补贴等。
原则二: 以「非全部集中、非强制集中」为人口引导原则,通过串联/新建本地交通线、服务设施点与功能区,优化分散低效的区域布局并强化综合功能,使区域焕发联结力。包括对福利设施、医疗设施、商业设施进行更新建设。
截至2020年,日本全国正在推进选址优化规划的都市共有559个,且不同市町村在规划制定与实施等方面都各具特色,尽可能在规划制定阶段就形成错位竞争的格局。
下文我们将通过大阪城公园区域再开发,了解一下中心城市是如何具体实践都市再生。
大阪城公园区域再开发
大阪都市圈相较东京都市圈,「再城市化」特征更为明显。以都市圈中心人口密度而言,京阪神都市圈(半径10公里内426万)高于东京都市圈(半径10公里内332万)。
而在都市圈总人口增长趋于停滞的背景下,大阪人口空间分布的结构性变化也就更加突出——2005-2010年大阪都市圈人口维持在1200万左右,中心区人口处于增长状态,郊区人口则处于减少态势,这也就意味着大阪都市圈的人口从郊区流向城市中心,大阪在从都市圈内的其它城市「虹吸」人口。
同时,大阪也面临着诸多挑战,如产业由制造业向服务业转型,面临的人才缺口;中小企业占比高,总部企业处于外流状态等。在此背景下,大阪开始积极推动城市中心区的「都市再生」,以增加中心城市的竞争力。
大阪都市再生紧急整备地域和都市再生特别地区的划定示意(来源:大阪の都市再生について)
▍都市再生特别地区的代表:
Grandfront Osaka
▍大阪都市再生紧急整备地域的代表:
御堂筋地区
与前两者不同,大阪城公园区域再开发,是都市再生紧急整备地域和都市再生特别地区混合开发的代表, 也是日本首个「旅游景点型」公园开发运营机制的试点,以及中央商务区再开发的代表。
1. 大阪城公园:
日本首个「旅游景点型」开发
大阪城公园,是城市文化标签和旅游目的地。2012年,在发展「大阪城市魅力创造战略」中,大阪城地区被定位为重点地区之一,是推动大阪城成为世界级旅游目的地的重点区域。
2014年,以电通关西分公司为主的联合体,成为公园的开发运营商,时限20年。其业务权限包括公园的管理运营,如公共空间以及历史建筑的运营管理,广告、拍摄等的许可管理等;还包括公园的魅力提升,如既有建筑物的改造利用,公园设施的再开发等。
▍旧瓶装新酒:
「商业古迹」MIRAIZA OSAKA-JO
MIRAIZA OSAKA-JO改造前
▍公园商业:JO-TERRACE OSAKA
新增建筑JO-TERRACE OSAKA与JR大阪城公园站构成了一个旅游属性的TOD,包含20余家店铺。业态主要面向大阪城公园的游客,包括地方美食、咖啡店、便利店以及游客服务中心等。建筑在设计上与公园景观融合,成为公园独具魅力的旅游休闲中心。
▍文化剧场:Cool Japan Park Osaka
Cool Japan Park Osaka由Cool Japan机构出资(公私合营基金,以「日本的魅力」商业化为目标),13家私营文化公司联合运营。
剧场落成后初次公演为《KEREN!》,这是针对外国游客所设计的艺术表演。担任脚本的作家高平哲郎说「KEREN 是源自日本歌舞伎的用语,但这个公演的表演很天马行空,与其说是日本艺术表现,倒不如说是关西文化历史和艺术元素的一场秀」。
2. 大阪商务公园:
公园里的商务区
OBP占地面积26公顷,总建筑面积约为100万平米,在此的就业人口超过4.5万人。商务区主要土地业主为住友生命、松下兴产、东洋工业、竹中工务店,他们通过协议会机制达成共识,按比例共同出资,建设各类公共设施。
大阪商务公园由槙文彦担任总规划师,并在1970年提出 「公园里的商务区」 理念(绿化率41%),确立建设观景为导向的 「超级街区」 。
▍基础设施提升与再开发
2017年,OBP划定了都市再生特别地区, 以释放更多的土地资源。 如JR京桥站改造入地,一方面消除单向交通堵点,另一方面推动老旧商业拆除重建增加商业面积。其中,永旺用地拆除后的临时开发(停车场与休息区),以提升区域公共配套需求,成为一大政策创新点。
此外,针对两块未开发用地,则兴建新型数字化基础设施,借此提升区域的国际竞争力。
其一为KDDI Telehouse,是日本供电量最大的都市型数据中心。其二为京阪神大厦,是安装2500台服务器的数据中心。
▍楼宇改造提升
▍文化功能导入
总结来说,作为中心城的都市再生,核心并不在于大拆大建、微更新等更新方式的选择,而是以功能、产业提升为导向,补齐城市综合竞争力短板的「内容」更新。
成功的都市再生不仅需要可持续的运营管理,更需要政策、制度上的系统化设计,这是影响再生实施成败的「软实力」。