中央环保督察源自2015年7月中央全面深化改革领导小组第十四次会议，会议审议通 过《环境保护督察方案（试行）》，也标志着中央生态环境保护督察制度（原中央环境保护督察，一般称中央环保督察）正式建立。

至2022年6月2日，我国共开展了两轮覆盖31个省区市的例行督察和一轮覆盖20个省区市的“回头看”及专项督察。 据新华社2019年5月报道，仅第一轮中央生态环保督察及“回头看”及专项督察就直接推动解决生态环境问题15万余件、行政和刑事拘留2264人[1]。

生活垃圾与公众生活息息相关，在中央环保督察工作组向各省区市反馈督察情况时也频繁出现，个别严重问题因整改不力被公众反复举报。为更加全面认识我们国家生活垃圾监管存在的薄弱点，项目团队对2015年12月至2022年6月中央环保督察组向各省区市反馈的生活垃圾问题进行了整理和分析。

第一轮例行督察反馈中，31个省区市中有22个涉及生活垃圾问题，占比71%；“回头看”及专项督察的20个省区市中有15个涉及生活垃圾问题，占比75%；第二轮例行督察的31个省区市中有23个涉及生活垃圾问题，占比74%，详见图1。

总体来看，中央环保督察组共向各省区市反馈了82份意见[2]，其中，60份涉及生活垃圾问题 （每个省区市每次督察会被反馈一份督察意见） 。 可以看出，不管从历年情况来看，还是总体来看，生活垃圾问题较为普遍存在。

图1.中央环保督察中向各省区市反馈生活垃圾问题的情况（2015-2022）

地区上看，中央环保督察组进驻的31个省区市中，除新疆维吾尔自治区（含新疆生产建设兵团）外，其余30个省区市均被反馈过生活垃圾问题。 其中，河南省、山东省、辽宁省、广东省、山西省、贵州省和黑龙江省最为突出，在3次中央环保督察中均被反馈了生活垃圾问题， 详见图2。

项目团队将中央环保督察反馈意见中涉及到的生活垃圾问题详细分为垃圾管理问题和环境污染问题两大类22个小项，22个小项共出现161次。 其中，垃圾管理问题中最为突出的是无害化处理率低19次、存量垃圾治理不力17次、焚烧厂建设滞后11次，环境污染问题中最为突出的是填埋场渗滤液违规处理46次、填埋场超负荷14次、污染周边环境11次（相关问题表述均直接摘自督察反馈文件），详见图3。

图3.中央环保督察反馈的161次生活垃圾问题的分类分布情况

在垃圾管理问题中，无害化处理率低、存量垃圾治理不力、焚烧厂建设滞后、填埋场建设滞后等问题表现突出。

问题最为突出的无害化处理率低的问题，直指无害化处理能力不足的现实情况。 其中，15个省区市19次涉及该问题，贵州省、云南省、海南省、西藏自治区曾多次被中央环保组督察反馈该问题。

个别省区市历史上无害化处理率低、无害化处理能力不足问题严重。 其中，山东省在第一轮例行督察中被中央环保督察组反馈“生活垃圾处理能力缺口超过1.5万吨/日”、云南省在“回头看”及专项督察中被反馈“垃圾无害化处理设施建设进展严重滞后，主城区近百万吨生活垃圾倾倒、堆存于废弃矿坑内，时间长达十余年”、北京市第二轮例行督察被反馈“生活垃圾处理设施建设缺乏科学性、前瞻性，设施一直建、能力一直缺”等。具体情况详见表1。

无害化处理率低常常伴生出现的非法倾倒、非正规垃圾堆积、垃圾围城、数据造假同样严重。 其中，天津市在第一轮例行督察中被反馈“全市垃圾无害化处理率仅为52.3%，静海、宁河两区垃圾无害化处理基本空白，非正规填埋垃圾超过100万立方米”；云南省在“回头看”及专项督察中被反馈“垃圾无害化处理设施建设进展严重滞后，主城区近百万吨生活垃圾倾倒、堆存于废弃矿坑内，时间长达十余年”，等等。

表1.各省区市被中央环保督察组反馈的无害化处理率低和处理能力不足的情况

垃圾管理问题中，填埋场渗滤液违规处理、填埋场超负荷、污染周边环境等问题表现突出。 其中，填埋场渗滤液违规处理问题表现最为突出，46次被反馈的渗滤液违规处理问题分布在27个省区市，其中河南省、辽宁省、黑龙江省在两轮例行督察、“回头看”及专项督察中连续3次 被 反馈该项问题。

将46次被反馈的渗滤液违规处理问题进行详细分类，共分为长期存放、污染周边环境、超标排放、数据造假、包庇等12小类106个具体问题。 比如，湖北省在第一轮例行督察中被反馈了渗滤液违规处理问题，同时包括长期大量存放、污染周边环境、直排环境、直排城市管网、超标排放、包庇等6个具体问题，详见图4。

图4.中央环保督察渗滤液违规处理中的具体问题（2015-2022）

项目团队观察，发现渗滤液违规处理问题污染周边环境的现象十分突出。 反馈意见指出：第一，渗滤液直接污染的水体就有乌江、三江源国家级自然保护区、昌江河、唐家寨水库等；第二，渗滤液大量长期存放污染地下水和土壤的风险极高，长期存放量分别为青海255万吨、广东166万吨、福建144万吨、河南120万吨、、宁夏118万立方米、黑龙江100万吨、陕西75万吨、辽宁70万吨、北京55万吨。

渗滤液违规处理问题中地方政府部门包庇现象表现突出，管理机构执法犯法。 反馈意见指出：辽宁省范县城市综合管理局作为主管部门执法犯法，安排施工队埋设暗管将渗滤液直接接入市政管网；山西省太原市环卫局竟然向市环保局发函，要求对污水处理厂可能产生的超标现象免于处罚；贵州省遵义市播州区行政执法局就将约1.53万吨未经处理的垃圾渗滤液违法倾倒至城市雨水管，最终排入乌江，严重污染环境等。

时间上看，中央环保督察第一轮例行督察贯穿2015年12月至2018年2月，“回头看”及专项督察贯穿2018年5月至2019年5月，第二轮例行督察贯穿2020年5月至2022年6月。期间，我国生活垃圾管理方向出现了重大的变化，比如生活垃圾分类政策从2019年至今的强化执行、生活垃圾焚烧处理能力的爆发式增长等等。

对161次生活垃圾问题进行研究、统计发现，中央环保督察向各省区市反馈的生活垃圾问题与政策变化互相印证、强化。 有些问题在中央环保督察中反复、持续出现，比如数据造假、飞灰违规处置等，而有些问题主要出现在第一次例行督察或只出现在了第二次例行督察中，各小项问题整理后如下。

（一）持续性问题

在2015-2022年的中央环保督察反馈中，个别问题在两轮例行督察和“回头看”及专项督察中反复出现，包括 渗滤液违规处理、无害化处理率低、存量垃圾治理不力、焚烧厂建设滞后、污染周边环境、填埋场建设滞后、填埋场数据造假、飞灰违规处置 ，反复出现的问题共119次，占问题总频次161次的比例高达74%。

图5.中央环保督察中反复出现的生活垃圾问题（2015-2022）

以黑龙江省存量垃圾治理不力的情况为例，“反复治、治反复”的特点十分突出。 中央环保督察第一轮例行督察组2016年11月15日反馈，黑龙江临时性垃圾堆放场所280余处累计堆存垃圾9300多万吨；“回头看”及专项督察组2018年10月23日又反馈，黑龙江省整改工作严重滞后， “垃圾围城”、“垃圾围村” 问题突出；第二轮例行督察组2022年3月21日再次反馈，黑龙江省仍有45个存量垃圾场未治理。

（二）阶段性问题

阶段性问题包括“曾经出现过的问题”和“新出现的问题”两类，对161次生活垃圾问题分析。

一些生活垃圾问题随着我国垃圾管理的发展逐渐减少。 其中，生活垃圾非法倾倒问题在第一次例行督察中4个省区市被反馈该问题，在“回头看”及专项督察时降至2个，在第二次例行督察中降至0个；

还有一些生活垃圾问题在新的垃圾管理模式下爆发 。 其中， 焚烧厂建设滞后问题在第一次例行督察、“回头看”及专项督察和第二次例行督察分别出现1次、2次、8次，愈演愈烈；还有一些生活垃圾问题在2020年5月至2022年6月期间的第二轮例行督察中首次出现，比如焚烧厂负荷不足、厨余厂负荷不足、厨余厂超负荷。

首次出现的垃圾焚烧负荷不足背后的“缺乏区域统筹”情况格外引起关注。 以第二轮例行督察中河南省暴露的问题为例，督察组发现河南省个别区域因缺乏区域统筹，生活垃圾填超负荷与焚烧处理“吃不饱”并存，全省98座现役生活垃圾填埋场中，60座超负荷运行，平均负荷率达214%，全省34座现役生活垃圾焚烧厂中，7座运行负荷不足80%，部分负荷仅50%；

图6.中央环保督察中的阶段性生活垃圾问题（2015-2022）

2015年至2022年是我国生活垃圾末端处理领域巨变的7年，垃圾分类全面推进、焚烧处理快速发展、存量垃圾问题不断突破。 截 至 2021年年底，我国建成了高达77万吨每天的焚烧处理能力，垃圾焚烧爆发式增长中，部分地区分布不均、过度超前建设的问题也表现十分突出；与此同时，我国生活垃圾填埋场的环境治理任务长期艰巨，渗滤液处理难、填埋气回收利用难、恶臭扰民问题等长期存在。

从垃圾管理角度，  “生活垃圾处理设施建设缺乏科学性、前瞻性，设施一直建、能力一直缺” ，这是中央环保督察组在第二轮例行督察中对北京市的反馈，也是全国各省区市较为普遍存在的问题。举一反三，项目团队在研究中还发现浙江省等部分地区为解决垃圾管理问题，提出了“100%焚烧”的目标，由于缺乏区域统筹，超前建设演变为过度超前建设，部分垃圾焚烧厂闲置的情况严重。

从环境污染角度， “垃圾围城”“垃圾围村”现象、飞灰违规处置问题依然存在，更为严峻的是，面对治理能力不足的情况，地方环境管理机构竟执法犯法，导致垃圾填埋渗滤液等污染物偷 排 、漏排、不达标排放带来的环境污染问题失控。

从问题演变趋势角度， 由于部分省区市在垃圾管理上忽视前端分类收运体系建设、缺乏对末端处理设施的区域统筹，导致在填埋场超负荷等问题持续存在的情况下，焚烧厂负荷不足、厨余厂负荷不足等问题竞相暴露。

对2015-2022年中央环保督察组向各省区市反馈情况整理、分析后，161次生活垃圾问题和由此产生的环境污染、损害，再次印证了我国在生活垃圾中面对的挑战仍然十分艰巨。

未来，期待各省区市政府根据中央环保督察反馈意见，精准制定、执行整改方案。不仅需要针对性地解决具体问题， 还需要在法制的基础上积极探索生活垃圾管理的长效机制，避免“头疼医头、脚疼医脚”，通过系统性的思维统筹垃圾管理全链条。