河长制的推行，工作内容广泛，涉及主体众多，法律关系复杂。从工作内容看，涉及河湖管理和保护的方方面面，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等。从主体看，涉及河长(含湖长，下同)、河长制工作机构，水利、环保、住建等多个部门，河湖所在相关地区，社会公众等多个主体。从法律关系看，涉及不同层级的河长之间、河长与部门之间、河长与区域之间、部门与部门之间、区域与区域之间、河长与社会公众之间等多重复杂的法律关系。推进河长制法律化，可以将这些主体及其法律关系予以规范化，并将河长制相关工作内容予以制度化，为河长制长效运行提供法治保障。

《河长制意见》只明确了省、市、县、乡四级河长，但不少省份(如广东省、浙江省)在推行河长制过程中，增加了村级河长，从而构建了省、市、县、乡、村五级河长。在推进河长制法律化过程中，有必要将五级河长都纳入规定。这就涉及到河长的法律性质及其职责如何明确的问题。对此，有必要区分不同层级河长作不同处理。 

（1）省、市、县、乡四级河长的法律性质及职责

目前四级河长主要是各级党政领导，既有政府的负责人，也有党委、人大、政协等的负责人，如河南省第一总河长为河南省委书记，江西省由省人大常委会副主任担任抚河河长等，他们在工作职责和分工上可能并不直接分管水利、环保或城乡建设等部门。考虑到现有法律法规除了《中华人民共和国宪法》、各种组织法等之外，几乎没有对党委负责人、人大负责人、政协负责人等的行政管理职责进行规定，因此从法律角度看，河长本身不属于行政主体，不能代替各部门或有关地区直接行使行政审批、行政处罚、行政强制措施等行政管理权限，也不能成为行政诉讼的被告。考虑到河长制属于“顶层组织领导和督政+行政管理”治水模式的法律定位，四级河长的法律性质应当界定为组织领导者和督政者。所谓组织领导者，是指河长是相应河湖管理和保护工作的组织者和领导者。按照《河长制意见》，河长的组织领导职责主要体现在:牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题;对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控等。所谓督政者，是指河长是相应河湖管理和保护工作的监督者和考核者。按照《河长制意见》，河长的督政职责主要体现在:对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，组织对相应河湖下一级河长进行考核，强化激励问责等。

（2）村级河长的法律性质及职责

村级河长也不是行政主体，而是河湖末端的实际管护者。村级河长的管护职责主要体现在:对责任河湖进行日常巡查，督促落实责任河湖日常保洁、护堤等措施，劝阻相关违法行为，对督促处理无效的问题，或者劝阻违法行为无效的，按照规定履行报告职责等。

在有关单行法中增补河长制内容具有法律宣示功能，但也存在明显不足。通过在有关单行法中增补河长制内容，可以在法律法规层面对河长制予以法律认可和宣示，使河长制的推行具备法律效力。同时，这种立法路径利用相关法律法规制定或修改的契机，增补上河长制的个别条款，立法速度快，立法成本低。也要看到，这种立法路径因为不是对河长制进行专门立法，因而难以对河长制的具体内容进行规定，更难以在法律技术上真正实现河长制与现有行政管理的有机结合，进而实现国家水治理体系和治理模式的法律创新。

开展河长制综合性立法可以更好地实现河长制法律化目标。通过河长制综合性立法，可以弥补单行法路径的不足。尤其是通过对河长制的具体内容进行系统规定，可以较好地实现河长制与现有行政管理的有机结合，进而实现国家水治理体系和治理模式的法律创新。也要看到，受立法资源有限尤其是中央立法资源有限的限制，河长制综合性立法可能面临立法周期较长问题，难以迅速满足河长制立法需求。