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【每周一议】第十五期:海绵城市难逃资金掣肘,巨额资金从何而来?

楼主
1楼2016-12-2216:56

导读:

当“城市看海”几近常态,“海绵城市”作为新一代城市雨洪管理的新颖概念,一经提出就立刻让困扰于内涝的城市管理者们看到希望。

于是,在很短时间内,“海绵城市”不仅完成了概念普及,而且建设“海绵城市”也成为许多地方的发展目标。

但是,最大的现实问题是,建设海绵城市的巨大投资从何而来?


城市汛期“城市看海”几乎成为常态。

海绵城市应运而生。它指的是通过加强城市规划建设管理,充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用,有效控制雨水径流,实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。

  中国工程院院士王浩指出,“海绵城市”建设,是新一代城市雨洪管理概念,通过采用渗、滞、蓄、净、用、排等措施,将部分降雨就地消纳和利用,既降低城市排水系统的压力,又提高了洪水资源利用率。“洪水”利用得好,尤其是中小洪水,是一种非常宝贵的资源。

  2014年11月,住房和城乡建设部出台了《海绵城市建设技术指南》。2015年,迁安、白城、武汉和西咸新区等16个城市纳入了海绵城市的试点。2016年,北京、天津、大连、三亚等14个城市进入第二批试点名单。

  与之相伴的是,从2014年开始,中央财政加大了对地方建设海绵城市的补贴,2015年和2016年两年的预期投入将近400亿元。有关地方财政也将提供不低于100亿元的配套投入,就此计算,仅政府投入就将达到500亿元。如果再加上金融机构设立的相关建设基金和社会资本的海量资金,“海绵城市”建设总盘将是一个天文数字。

首批试点3年内投资865亿元

目前,海绵城市试点进入第二年,有消息透露,首批16城的中期考核验收还未正式启动,试点的各个地方都在紧锣密鼓地按照制定的标准去建设。现实的问题是,建设海绵城市需要巨大投资,钱从何而来?

中央财政不可或缺。去年公布的《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》提出,中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助,一定三年,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元。这个分配标准是按照城市规模分档确定的。住建部部长陈政高曾公开透露,预计海绵城市建设投资将达到每平方公里1亿元至1.5亿元。住建部副部长陆克华在去年也表示,首批16座试点城市计划3年内投资865亿元,建设面积450多平方公里。

按当前国家海绵城市的建设规划,有人估计,至2020年,全国658个城市建成区的20%以上面积需要达到设计标准,全国每年投资总额预计将超过4000亿元。到2030年,城市建成区80%以上的面积达到目标要求,需要资金约16000亿元。海绵城市建设作为一项有着万亿投资空间的巨大工程,中央财政的补助资金对于全国海绵城市的建设显然是杯水车薪。

“在试点阶段,中央财政拨款只是一种鼓励的手段。鼓励是一个导向,有积极意义。但是海绵城市的建设本身应该是每一个城市的事情,大量地建设海绵城市,不能仅靠财政拨款,至少不能仅靠中央财政。”北京大学建筑与景观设计学院院长俞孔坚说。

缺乏稳定收益回报

中央财政补助当然能解决问题,但重点只解决局域性的问题,相对于巨额的海绵城市建设投入,中央财政补助显然难以支撑。

  对此,《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出,坚持政府引导、社会参与。发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用,加大政策支持力度,营造良好发展环境。积极推广政府和社会资本合作(PPP)、特许经营等模式,吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。
  与此同时,中央还制定了奖励机制。《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》专门规定,试点城市对采用PPP模式达到一定比例的,将按补助基数奖励10%。
  这无疑激发了社会资本参与海绵城市建设的积极性。目前,各地也将PPP作为资金筹集的重要渠道。然而,PPP模式占比显然不大。也就是说,尽管建设海绵城市的投资空间大,项目选择多,但社会资本进入海绵城市建设领域仍选择观望。应该说,缺乏稳定收益回报,是海绵城市建设项目采取PPP模式的最大难题。
  俞孔坚进而指出,PPP模式在基础设施上用得不错,比如污水处理等项目,每年政府作为公共投入的部分是以购买服务的方式回报给投资商,这方面已经很成熟。但是,“PPP模式用在海绵城市,怎么计算公共服务?它不像一吨污水处理完了是干净的,很容易计算出来。海绵城市相当于在建一个生态绿地系统。这部分的服务怎么计算是一个难点,据我所知,目前还没有特别成功和完善的模式,PPP模式应用在海绵城市建设还有一定困难。”

后期难维护

海绵城市建设作为理念、运营、管理、维护于一体,维护环节持续漫长。首批试点建成项目中,除管线、管网作为优质资产可交由运营方,道路、绿地、公园、河道等具有明显公益性项目建成后,运营维护环节普遍存在缺失。

  “从商业逻辑上,此类公益应由政府付费,但长期依靠政府埋单不可持续。”国家财政部PPP研究院副院长满莉说因此,国家鼓励首批试点采用PPP模式(一类公私合作模式),对PPP项目私人资本占比超过一定比例额外奖励10%。
  但值得注意的是,“首批试点PPP项目存在乱象,为了做PPP而PPP。”据参与首批试点建设的财政专家介绍,“普遍试点将PPP视为单一融资功能,以追求农发行、国开行等政策性银行低息贷款为目的,项目识别时,对财政承受能力和物有所值方面论证不足,没有完全遵照应有的‘公开、公平、公正’程序评定。”不少专家对试点城市的未来表示担忧,“首批试点PPP项目中,对非营利性的内容主要是由政府购买服务,这种方式是不可持续的。”
  对此,建立奖励补偿制度和按效付费机制。首先,对超额排放雨水的工程收取相应的费用,尤其是排放污水直接污染到下游水体给予重罚;其次,对在建设地下雨水收集利用系统的建筑与小区使用雨水资源时,制定对使用雨水者的奖励制度,以及授予雨水项目经营者雨水特许经营制度,按市场化方式经营雨水,从而实现后期的海绵城市工程运营维护和雨水资源的循环利用,逐步使海绵城市建设项目由纯公益性向准经营性和经营性过渡。


讨论:

尽管海绵城市项目拉动了4000亿的投资,但也难掩资金缺口,中央专项补贴似乎也只是杯水车薪。所以仅仅依靠政府投资或者财政补贴并不能实现海绵城市落地,还需一系列金融政策支持。而如何更好地运用ppp模式吸引社会资本参与海绵城市建设,更是值得商榷。


对于这一现象,你有什么看法,大家不妨一起说说。


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  • 2楼
    政府要有支持
    2016-12-23 12:07
  • 3楼
    拜读学习了,有担忧,感谢分享!
    2016-12-23 14:06
  • 4楼
    谢谢分享。
    2016-12-23 16:27
  • 5楼
    海绵城市做起来,需要资金投入,领导重视。
    2016-12-23 17:09
  • 6楼
    规范化也是一个难点。
    现在海绵城市总体还不够成熟,从项目报备,建设,以及后期的移交运营,维护,都需要有相应的标准,规范去监管。
    可以先做小的试点,但是在做的过程中要收集数据,积累经验。
    2016-12-23 17:16
  • 7楼
    开发商只做表面,城市表面很华丽,内在的问题很多,经不起风吹草动
    2016-12-24 09:03
  • 8楼
    慢慢来吧这是个长久工程
    2016-12-24 09:50
  • 9楼
    看来还是需要ZF部门主导才行。
    2016-12-24 11:51
  • 10楼
    嗯,又学到了一个知识点
    2016-12-24 13:24

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